Tvilsomme bistandsmotiver

Ghana, tidligere kalt Gullkysten, kan heretter bli hetende Oljekysten. I sommer oppretter Norge ny ambassade i nok et afrikansk oljeland. Har oljehunger vunnet over tidligere bistandstankegang?

Ny Tid
Ny Tids arkiv av artikler, skrevet av diverse skribenter. (Se nederst i artikkelen, evt kontakt oss for skribent).

kristin-dypedokkOljeglatt. Tross utenriksminister Jonas Gahr Støres kjærlighet til det franske, har Norge lagt ned sin siste ambassade i fransktalende Afrika. Norges siste prioritering av utenriksstasjoner i Afrika gir to ambassader i de engelsktalende nesten-nabolandene Ghana og Nigeria, mens hele fransktalende Vest-Afrika blir liggende ambassadebrakk.

(Ambassaden i Ghana åpnet teknisk sett 15 juli i år, men har ikke fått ambassadør ennå.)

Når selv Jonas Gahr Støre bidrar til ytterligere anglofisering i norsk utenrikspolitikk, er det verdt å merke seg at oppføringen av ambassaden i Ghana sammenfaller med landets nye status som oljeeksportør. Afrikanske oljenasjoner blir åpenbart viktigere samarbeidspartnere for Norge.

Spørsmålet er om de er blitt så viktige at Erik Solheim og Jonas Gahr Støre vil hoppe bukk over idealene om at økonomiske interesser ikke skal være førende for bistand?

Problematisk dobbeltrolle

Etter at Utenriksdepartementet fikk ansvaret for norsk bistand i 2004, er norske ambassader havnet i en dobbeltrolle. På den ene siden er deres mandat å tjene norske økonomiske interesser, på den andre har de hovedansvaret for forvaltningen av bistanden. Dette kan være problematisk når bistandens hovedmålgruppe ifølge regjeringen er verdens fattigste, mens utenrikspolitikken skal tjene norske næringslivsinteresser.

I år legges ambassaden ned i konfliktrammede Elfenbenskysten og det fattige misjonslandet Madagaskar. Dørene stengte fra henholdsvis 24. mai og 30. juni. Avviklingene er merkelige i lys av både regjeringens ambisjon om å være tilstede i land med nylig avsluttede konflikter, og Norges rolle som sterk støttespiller for misjonen, selve begynnelsen og delvis legitimeringen for norsk bistand.

Samtidig fortsetter samarbeidet med Angola og Nigeria, land hvor Statoil har sterke interesser, og nå oppretter altså Norge ny ambassade i Ghana, et ferskt afrikansk oljeland som fra i år av også er på INTSOKs prioriteringsliste for promotering av norsk næringsliv.

Kan fokuset i norsk utviklingspolitikk ha skiftet fra misjonering i kristendom, til «misjonering» i norske verdier og olje?

Trapper opp oljebistand

Olje er en knapp ressurs, og produksjonsfall på norsk sokkel gjør at industrien må se utover landegrensene i sin søken etter nye oljefelt. To hovedgrep gjorde statseide Statoil til et konkurransedyktig globalt selskap. Først delprivatisering i 2001, deretter fusjon med Hydro i 2007.

I mellomtiden bestilte Utenriksdepartementet en utredning om olje i Afrika. Rapporten ble utført av Econ Pöiry Analyse i 2004, og den slår fast at Afrika er det mest lovende markedet for norsk oljeindustri. Afrika er kontinentet med størst gjenværende oljeressurser som ikke er kontrollert av statlige oljeselskaper, som i Brasil og Russland, og som ikke er i konfliktpregede regioner, som i Midtøsten.

I tillegg er oljekvaliteten god og sjøveien til vestlige markeder kort. Året etter, i 2005, lanseres Norges nye bistandsprogram «Olje for utvikling». Samtidig med at enkelte land og regioner blir mer interessante som handelspartnere for Norge, ser vi altså et ønske om å yte mer bistand til disse landene.

Olje for utvikling

Gjennom bistandsprogrammet Olje for utvikling er Norge engasjert i 26 utviklingsland som har olje. Den uttalte ambisjonen er å styrke kompetanse og institusjoner i landenes petroleumssektorer.

Olje for utvikling er imidlertid et uvanlig bistandsprogram. Det ledes av fire departementer. Foruten Utenriksdepartementet er Olje og Energi-, Miljø- og Finansdepartementet involvert, og det åpner for tettere samarbeid med aktører fra oljeindustrien, for å trekke på deres kompetanse. Personell fra norsk oljesektor ansettes i bistandsprogrammet, og eksperter som til daglig jobber i norsk oljesektor reiser til de utvalgte landene for å gi råd om lovverk, ressurser, miljø og finans.

Statoil setter av egen, kostbar arbeidskraft for å bidra til oljebistanden, og i Olje- og Energidepartementet er ansvaret for oljebistanden plassert i seksjon for internasjonalisering og oljeindustri. Det er nok forvirrende for samarbeidslandene når samme aktør en dag er bistandsgiver og neste dag næringslivsaktør. Rolleforvirringen er imidlertid ikke nødvendigvis noe stort problem for samarbeidslandet, som jo godt kan ønske seg både bistand og handel med Norge.

Villedende retorikk?

Mange utviklingsland trenger å øke sin kompetanse på oljeforvaltning. Norske erfaringer er etterspurt, fordi Norge er kjent som et av få land som har lykkes i å omskape olje til bred samfunnsvelstand. I tillegg fremstilles Norge ofte som en giver med mindre egeninteresse enn stormaktene USA og Kina, samt de tradisjonelle kolonimaktene England og Frankrike.

Bildet av Norge som en mer naiv og altruistisk giver underbygges av retorikken rundt bistandsprogrammet Olje for utvikling. Presentasjonen av programmet preges av utrykk som «å dele våre erfaringer», «programmet skal være etterspørselsdrevet» og «landene selv skal sitte i førersetet». Et paradoks er at nettopp ved å underkommunisere sin egeninteresse, oppnår Norge den ønskede effekten om økt innflytelse i landene.

Diplomatiske relasjoner styrkes gjennom statlige avtaler og ambassader. Disse fungerer som døråpnere og problemknusere for næringslivet. Døråpnere ved at viktige personer kommer i kontakt med hverandre. Det viser at man prioriterer hverandre og øker motivasjonen for økonomisk samarbeid.

Et eksempel er Erik Solheim og Kronprinsparets besøk til Ghana tidligere i år. Problemknuserrollen spiller inn dersom noe såkalt «ubehagelig politisk» oppstår. Da kan relasjonene og tilliten som oppstår gjennom slike besøk være til uvurderlig hjelp for å løse situasjonen. Plasseringen av ambassader er altså svært viktig for norsk næringsliv. Især for norsk oljeindustri, som konkurrerer i et tøft internasjonalt spill om kontrakter og markedstilgang.

Bistand, business og ambassade i Ghana

I 2007 gjorde Ghana et oljefunn i verdensklasse. Kun måneder etter var en avtale med Norge underskrevet, gjennom bistandsprogrammet Olje for utvikling. Tross tidligere svake diplomatforbindelser til landet, utkonkurrerte Norge nå tradisjonelt sterke givere i Ghana, som England og Tyskland. Norge kom inn fra sidelinjen og ble Ghanas viktigste rådgiver på petroleum, til ergrelse for andre.

Flere norske selskaper har også etablert seg i Ghana, som Aker ASA og Interoil. Eksempelet Ghana viser at Norge gjennom bistandsprogrammet Olje for utvikling lykkes i å opprette og styrke forbindelser til utviklingsland med olje. Petroleumsbistanden gir nordmenn kjennskap til oljefelt, selskaper og viktige personer i samarbeidslandene, kunnskap som er ettertraktet og lett omsettelig i et lite norsk oljemiljø.

På toppen av god kjennskap til landenes oljesektor, blir lovverk og praksis som utvikles med norsk støtte godt tilpasset norsk industri. Både Norge, Ghana og norsk industri kan altså sies å være vinnere. Men hva med regjeringen, som sier at egne økonomiske interesser ikke skal ligge til grunn for bistanden?

Bistand til egen vinning

Økonomiske motiver har ofte ligget bak bistand, selv om det har vært et mål for norske politikere å unngå denne koblingen. Eksempelvis sier Stortingsmelding 15 «Interesser, ansvar og muligheter, hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk» fra 2009, side 11, at norsk bistand skal være «verdimessig motivert med utgangspunkt i uegennytte».

Med gjennom bistandsprogrammet Olje for utvikling er oljesektoren institusjonalisert inn i en legitim plattform for innflytelse i samarbeidslandene, bistanden. Programmet er laget for å tjene målsetninger fra norsk utviklingshjelp, utenrikspolitikk og næringslivspromotering, men omtales utelukkende som bistand. Opprettelsen av bistandsprogrammet Olje for utvikling markerer derfor en endring i hva som har vært regnet for legitime motiver i norsk bistand.

Opphopningen av ambassader i afrikanske oljeland tyder på at økonomiske motiver er avgjørende for norsk engasjement i Afrika. En pekepinn på viktigheten oljebistanden er at selv Norads egen nye direktør, Villa Kulild, er rekruttert fra det norske oljemiljøet.

At Norge bruker bistand som et strategisk virkemiddel for å hjelpe internasjonalisering av egen industri, bryter med egen handlingsregel om at bistand ikke skal tjene økonomiske interesser. Det er dessuten lite forenelig med Norges image som såkalt humanitær stormakt. Når behovene i egen industri ligger til grunn for utforming av bistandsprogrammer, og hvis olje skal være fellesnevneren for hvilke afrikanske land Norge samarbeider med, så står vi i fare for å bli helt irrelevante overfor hovedmålgruppen for norsk bistand – verdens fattigste.

Flagget følger flesket?

Afrikas største oljeeksportører, Nigeria og Angola, er grelle eksempler på hvordan nasjonale eliter ikke alltid er interessert i å redusere fattigdom. Viktigheten av å pleie diplomatiske relasjoner til makthaverne i samarbeidslandene kan stå i et direkte motsetningsforhold til viktige målsetninger i utviklingspolitikken, som styrking av sivilt samfunn og antikorrupsjonsarbeid. Å kritisere slike forhold kan være upopulært.

Diplomater og bistandsarbeidere må ofte gjøre avveininger av hva som er viktigst, gode relasjoner til makthaverne i landet eller kritikk av landets politikk? Når bistand og næringslivspromotering kombineres, som i bistandsprogrammet Olje for utvikling, er det en tendens til at de tyngre næringslivsinteressene vinner frem i prioriteringen.

Dersom norsk oljebistand skal være troverdig, har Norge imidlertid ikke råd til å prioritere økonomiske egeninteresser på bekostning av solidariteten til de fattigste.

(Dette er et utdrag fra Ny Tids ukemagasin 12.08.2011. Les hele ved å kjøpe Ny Tid i avisforhandlere over hele landet, eller ved å abonnere på Ny Tid – klikk her. Abonnenter får tidligere utgaver tilsendt gratis som PDF.)

---
DEL