Regionale investeringer og styring er nødvendig

Med forfatter Nathan Hutson, universitetslektor i urban politikk og planlegging
ved University of North Texas.

Ukraina står overfor sentrifugale krefter som etter krigen kan føre til at befolkning og økonomisk makt konsentreres i hovedstaden Kyiv. Slike prosesser vil skade mulighetene for balansert vekst. Et samordnet søkelys på planlegging og investeringer på regionalt nivå blir avgjørende for å motvirke slike trender.

Ukrainas desentraliserte fordeling av befolkning, naturressurser og beskatning har siden den tidligere uavhengigheten hjulpet landet med å opprettholde en grad av politisk pluralisme og balansert økonomisk vekst. I gjenoppbyggingen etter krigen er det viktig for landet å opprettholde denne økonomiske balansen. Ikke minst i møtet med et forventet ‘skred’ av internasjonal bistand. Den truer med å fremme maktkonsentrasjon i Kyiv.

Siden den russiske invasjonen har internasjonale utviklingsbanker og partnerland gitt betydelige tilskudd til sentralregjeringen i Kyiv. Dette for å holde primær-institusjoner og tjenester i gang. Denne ‘rørledningen’ med bistandspenger  har erstattet synkende inntekter i regionene siden basisnæringene her er desimert. Etter hvert som bistanden strømmer til Kyiv, blir konsekvensen at regionale initiativ kontrolleres, dirigeres og delvis omgås. Slik risikerer Ukraina å oppleve det økonomen Paul Collier omtaler som en ressursforbannelse (overflodsparadokset), der den sentraliserte strømmen av ressurser fortrenger lokale næringer og også fører til et sammenbrudd i regional representasjon. Derved undergraves institusjonell og regional styring. Den betydelige strømmen av bistand vil, i det minste midlertidig, gjøre Ukrainas økonomi analog med en ressurseksportør og medføre utfordringer for demokratisering og institusjonsbygging. Det ville være ironisk og tragisk hvis kampen for frigjøring, som befester Ukrainas uavhengighet, også plasserer landet på kurs mot en slik økonomisk ‘utviklingsfelle’.

I likhet med de fleste hovedsteder oversteg Kyiv-metropolens økonomiske makt før invasjonen (30 prosent av BNP), langt sine 11 prosent av Ukrainas befolkning. Siden uavhengigheten har byens innbyggertall økt konsekvent, selv om den nasjonale befolkningen falt fra 52 i 1990 til 44 millioner i 2020. Etter invasjonen fant mange internt fordrevne fra landets østlige og sørlige deler tilflukt i storbyområdet Kyiv. Det har forstørret den eksisterende ubalansen i befolkningen.

Mangel på befolkning fører til mangel på investeringer.

Ettersom Ukrainas avfolkning forventes å vedvare, vil det være demografisk ubalanse. Strømmen av bistandspenger truer med å føre til fortsatt innflytting til Kyiv på bekostning av de regionale sentrene. Vi spår at flere regionale basisnæringer ikke lenger vil være levedyktige på grunn av skade på fysisk infrastruktur, mangel på tilgjengelig arbeidskraft eller endringer i innsatskostnader. Potensielt skapes derved en negativ tilbakekoblingssløyfe der mangel på befolkning fører til mangel på investeringer. Det demotiverer ytterligere de fordrevne fra å komme tilbake. Dersom internasjonal bistand fortsetter å rettes uforholdsmessig til sentralmyndighetene, vil denne risikoen forsterkes ytterligere. På den andre siden kan internasjonal bistand innrettet regionalt eller lokalt virke uavhengig av innenlandske sentrifugal-krefter.

Regionale plan- og utviklingsutfordringer

Ukrainas regioner kan komme ut av krigen som økonomisk svake, underbefolket og med begrenset administrativ kapasitet. Det blir viktig etter krigen å legge forholdene til rette for at internt fordrevne fra øst og sør kan vende tilbake til sine respektive hjemsteder i stedet for å oversvømme hovedstaden. Det er imidlertid like viktig, gitt at mange aldri vil komme tilbake, å skape dynamiske regionale byer som tiltrekker seg nye innbyggere for å motvirke befolkningstapet. Det trengs følgelig byutviklingsstrategier som setter regionale sentre i stand til å konkurrere med hovedstaden når det gjelder livskvalitet. For eksempel prioriterer den nylig publiserte visjonen for Mariupol opprettelse av nye turistklynger og NGO-hovedkontorer med tilhørende expat-knutepunkter. De eksisterte ikke før krigen. Andre byer ser for seg strategier som utnytter mer tradisjonelle tilnærminger – særlig de som ikke ble benyttet under Sovjet-tiden.

Kan internt fordrevne fra øst og sør vende tilbake til sine hjemsteder i stedet for å oversvømme hovedstaden?

Tiebout-modellen, som illustrerer hvordan storbyfasiliteter fører til «selvsortering», postulerer at når byer tilbyr fasiliteter og gir befolkningen mulighet til å velge bosted, kan dette samlet skape økt nytte og et mer dynamisk samfunn. På samme måte argumenterer vi for at effektiv byplanlegging i Ukraina er avgjørende for fremveksten av en balansert økonomisk gjenoppbygging og utvikling. Særlig fordi mange arbeidssplasser i den nye ukrainske økonomien vil legge til rette for ‘virtuell pendling’ og dermed ikke er stedsspesifikk.

Trusler mot regional styring

Regionalt og lokalt selvstyre samt selvforsyning er viktig når økonomier er i endring, slik tilfellet vil være i etterkrigstidens Ukraina. Vi forventer at mange hromadas (kommuner) umiddelbart vil dukke opp som ‘bobler’. For at de skal kunne bestå, vil det kreves en kreativ økonomisk og strategisk tilnærming.

Utfordringer for budsjettene til lokale myndigheter vil kunne bli en forverret boligmasse, mangel på konkurransedyktige næringer og infrastrukturelt forfall. Ideologier som hevder at «stedet ikke spiller noen rolle» kan også gi næring til systemisk ulikhet, desinvestering og manglende representasjon. I stedet for å øke avhengigheten av utenlandsk bistand og skape såkalte ‘assisterte økonomier’, argumenterer Rodriguez-Pose for å «[…] forholde seg til det enkelte steds strukturelle muligheter og begrensninger».

Tiltak fra regjeringen de siste månedene går dessverre på tvers av slik tenkning. For eksempel kommunene. I stedet for å innføre ny eiendomsskatt, tilskudd til utviklere eller andre finansielle virkemidler (f.eks. obligasjoner) slik at lokalsamfunnene kan dekke sine sosiale utgifter, fremmer loven private initiativ med lite offentlig tilsyn eller verdifangst. I en situasjon, med redusert befolkning og svekket industriell base, hvor byer og regioner samtidig fratas juridisk myndighet, vil det kunne hende at de ikke er i stand til å møte nødvendige utviklingsbehov.

Ytterligere statlige prosesser for å balansere regional vekst er stoppet opp. Det gjelder for eksempel avskaffelsen i 2022 av det parlamentariske underutvalget for lokal styring. Og sammenslåingen av henholdsvis ministeriet for regional utvikling og ministeriet for infrastruktur hvis distriktspolitiske avdelinger står i fare for å bli nedlagt. Mens internasjonale bistandsorganisasjoner i normale tider kunne motsatt seg slike vedtak, har de i en tid med krig nølt med åpent å kritisere den ukrainske regjeringen når det gjelder dens nasjonale lovgivning.

Selv om vi ser en del desentralisert «bistandsbasert finansiering», kan ikke dette erstatte en konsistent regionalpolitikk med konkurransedyktige lokale veksttiltak.

Krympningsscenarioer

Det ligger vanskelige beslutninger foran oss med hensyn til småbyer som ikke kan prioriteres, og hvor infrastruktur heller ikke kan bygges opp igjen. Mens en første reaksjon vil kunne være å bygge Ukraina opp igjen som det var, er det nå på tide å bestemme hvilke næringer og regionale jobbskapingssentre som kan anses som levedyktige. Basert på resultatene av desentraliseringsreformen fra 2015 anbefaler vi flere nye tiltak på nasjonalt nivå:

• Å utvikle en sterk regionalpolitisk strategi og en landsomfattende arealplan (sist oppdatert i 2001) som utgangspunkt for faglig bistand. Fokus bør være på økonomisk diversifisering og regionale vekstsentre.
• Styrke rollen til et nasjonalt koordinerende organ med representanter for lokale og regionale myndigheter. Fornye det nasjonale statistikkarbeidet slik at territorielt disaggregerte data og geografisk dokumentasjon inkluderes – som EU krever for å gi finansiering fra European Regional Development Fund.
  Eksempelvis er den nye visjonen for Mariupol en opprettelse av nye turistklynger og NGO-hovedkontorer med tilhørende expat-knutepunkter.

• Fremme sirkulær gjenoppbygging, dvs. gjennom sortering og gjenbruk av bygningsmaterialer.
• I tillegg kan ‘smarte krympende planer’ innføres som del av overordnede utviklingsstrategier i lokaliteter på tre nivå: land, region og kommune. Det finnes forskning på tidligere suksess- og fiaskotilnærminger i utviklingen av krympende byer og regioner: tyske Ruhr, det amerikanske rustbeltet og finske utkantregioner. De fleste vellykkede eksemplene viser nødvendigheten av koordinering og pooling av ressurser i regi av subnasjonale eller regionale organer med datadrevne prosedyrer og lokalt forankret kunnskap som utgangspunkt.

Internasjonalt investeringsrammeverk

Med faglig bistand fra EU for å sikre tilstrekkelig prosjektkvalitet, koordinering og omfang, vil nye investeringer kunne nå alle lokalsamfunn. På kommunenivå, hvor lokale budsjetter forventes redusert, kan det med fordel utarbeides egne analyser knyttet til «krympningsscenarioer».

Til slutt, i tråd med European Green Deal, bør all prosjektstøtte og investeringer registreres for å hindre overutnyttelse av knappe ressurser i elver, skogs-, myr- og kystområder. Slik virksomhet undergraver ofte regionale og lokale økonomier. Et bevisst regionalisert internasjonalt investeringsrammeverk for planlegging og kapasitetsbygging vil sikre at lokalsamfunn i hele Ukraina fremstår som både velfungerende og konkurransedyktige.

PS.

Etter omfattende rakettbeskytning og bombing i første fase av krigen har Russland begynt gjenoppbygging i havnebyen Mariupol. Den ligger 40 km fra Russland, grenser til Luhansk-regionen og er strategisk viktig knutepunkt for forbindelsen til Krim-halvøya. Byen hadde 440 000 innbyggere før krigen. 90 prosent har russisk som morsmål. Ca. 100 000 er forblitt, resten har flyktet eller sent til Russland.

Skal Russland framstille seg som frigjører i forhold til Putins påståtte nazifisering og diskriminering, er det første som må gjøres, ifølge spansk samtidshistoriker Luis Velasio Martinez, å legitimere krigshandlingene og de innsatte lokale og regionale myndighetene. Det er ledd i Putins forklaring om at de østlige regionene etnisk og språklig er russisk.

90 prosent av bygningene i Mariupol ble ødelagt i bombingen mellom februar og mars 2022. Ifølge ukrainske myndigheter ble 25 000 drept. FN har bekreftet 1350 men antydet at det kan dreie seg om flere tusen.

I løpet av juni–desember 2022 har det russiske forsvars-departementet i Kuprina-gaten sørvest i byen bygget et dusin leilighetsblokker til gratis disposisjon for 2500 innbyggere. Aktivitetene er dokumentert med bilder fra Den europeiske romfartsorganisasjonens Sentinel-2 satellitt. Dette er del av en masterplan hvor 8 750 000 kvadratmeter før 2035 skal utvikles til boliger. Planen prioriterer også gjenoppbygging av ‘Gamlebyen’ og infrastruktur til transportformål. Azovstals stålverk – hvor ukrainske styrker sloss heroisk – skal gjøres til  industri- og teknologipark.

16. mars 2022 traff russiske raketter Mariupols teater. Amnesty har definert angrepet som et der de mener at russerne var vel vitende om at et stort antall sivile befant seg i bygningen. Også her har gjenoppbygging begynt, men er dekket av presenninger og skjermer. Krigsforbrytelsen skal skjules.

Laura Navaro / Javier Galan
El Pais, januar 2023