Med forfatteren: Hovstein Kviseth
Den over hundre sider lange rapporten fra Riksrevisjonen dokumenterer dårlig oppfølging av regelverket fra eksportkontrollmyndighetenes side. Her avdekkes det en svært mangelfull kontroll med norsk eksport av krigsmateriell, på tross av et relativt strengt regelverk.
Måneden etter at Riksrevisjonens funn skapte overskrifter, kom regjeringen med en ny strategi for å videreutvikle våpenindustrien og dermed bidra til enda mer våpeneksport fra Norge. Dette skjedde imidlertid i stillhet. I mai avslørte Aftenposten innholdet i et hemmelig dokument i riksrevisjonssaken, og debatten om norsk våpeneksport til emiratene eskalerte. Samtidig konkluderte Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité sine merknader til riksrevisjonens undersøkelser, hvor partiene plasserte seg i hver sin skyttergrav. Opposisjonen mener den manglende kontrollen over våpeneksporten er regjeringens skyld. Regjeringen svarer med å frasi seg ansvar og påpeker at også foregående regjering åpnet for eksport av krigsmateriell til kontroversielle destinasjoner.
Riksrevisjonens undersøkelser konkluder altså oppsiktsvekkende brutalt.
Riksrevisjonens undersøkelser konkluder altså oppsiktsvekkende brutalt. Kritikken går hardest utover Utenriksdepartementet (UD), som er de som utsteder lisens for hver våpeneksport, etter søknad fra våpenindustrien. Også Politiets sikkerhetstjeneste (PST), som skal forebygge, avdekke og etterforske ulovlig eksport, kritiseres hardt. Tolletaten, som skal drive kontroll med selve utførselen av krigsmateriell, kritiseres for sin manglende innsats for at eksportkontrollregelverket skal få den effekten det er tiltenkt.
Hvorfor sier Riksrevisjonen noe om våpeneksporten?
Riksrevisjonen er nedsatt av Stortinget for å føre tilsyn med hvordan regjeringen og myndighetene gjør jobben sin. Formålet er å styrke tilliten til at regjeringen og myndighetene utøver sitt ansvar effektivt, etisk og i samsvar med gjeldende lover og regler.
Her får alle på pukkelen, men verst er det for UD.
Riksrevisjonen bruker et forsiktig språk når de konkluderer i sine rapporter. I praksis har de fire nivåer av kritikk. Om de sier at noe er «svært alvorlig», er det i realiteten full krise. Dette innebærer at de har funnet noe som har svært alvorlige konsekvenser for samfunnet eller berørte borgere. Da snakker vi eksempelvis om risiko for liv og helse. Om kritikken betegnes som «alvorlig», betyr det tilsvarende at saken har alvorlig betydning for samfunn og berørte borgere, eller at summen av feil og mangler er så stor at dette anses som alvorlig i seg selv.
Kriterier for å tillate norsk våpeneksport
1959: Stortinget vedtar at våpen og ammunisjon som er produsert i Norge, ikke skal selges til områder der det er voldelig konflikt eller sannsynlighet for utbrudd av voldelig konflikt. 1997: Stortinget strammer inn kriteriene og krever at mottagerland må respektere grunnleggende menneskerettigheter. Dette for å unngå at norskprodusert utstyr blir brukt til intern undertrykking.En praksis som ikke følger regelverket
Riksrevisjonens undersøkelse omfatter i hovedsak krigsmaterielleksport i perioden 2016–2018. Dette er altså eksport godkjent under den sittende regjeringen. Undersøkelsen viser samlet sett «betydelige svakheter i de ulike leddene av myndighetenes system». Her får alle på pukkelen, men verst er det for UD. Det er særlig deres vurderinger av landene det åpnes for å eksportere til, som her kritiseres.
Stortinget behandler regelverk og praksis for norsk krigsmaterielleksport hvert år. Dette legger grunnleggende føringer for hvordan UD skal behandle søknader om lisens for våpeneksport fra industrien. I tillegg til at Stortinget har vedtatt en rekke kriterier for når eksport av krigsmateriell ikke skal tillates, legger de også til grunn at slik eksport kun skal finne sted etter «omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold» dit man søker å få eksportere. Riksrevisjonen mener det er «sterkt kritikkverdig» at UDs landvurderinger ikke gir tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, slik Stortinget har foreskrevet.
UD fastholder fortsatt at det «ikke er informasjon» om at norsk forsvars-materiell er på
avveie i Jemen.
Denne revisjonen viser at nesten halvparten av landvurderingene UD hadde, som medførte tillatelse for våpeneksport ved inngangen til 2019, ble utarbeidet før 2010. Landvurderingene er ikke bare utdatert, men overfladiske og knappe. Det er vurderingen av 28 mottakerland som her er undersøkt. Risikoen for at våpnene det her er snakk om, kan komme på avveie, eller benyttes til uønskede formål, er ikke vurdert i halvparten av tilfellene som ble undersøkt. Gjennomgangen tar også for seg 136 lisenssaker som er behandlet av UD i perioden 2016–2018. Årlig innvilges tusenvis av slike lisenser, så undersøkelsen belager seg her på et svært begrenset utvalg. Av de 112 sakene som handler om eksport av krigsmateriell, viser undersøkelsen at det kun i 19 av dem foreligger skriftlig vurdering av fare for at materiellet kan benyttes til intern undertrykking i mottakerlandet. Vurdering av risiko for at våpnene kan komme på avveie, er bare gjort i 6 av de 136 sakene. Riksrevisjonen betegner dette som «sterkt kritikkverdig».
Utenriksministerens uenighet med Riksrevisjonen
Stortingets behandling av Riksrevisjonens rapport medførte brevveksling mellom utenriksministeren og kontroll- og konstitusjonskomiteen. Disse brevene, sammen med UDs respons i media, vitner om en klar uenighet med flere av Riksrevisjonens konklusjoner. Medlemmene av kontroll- og konstitusjonskomiteen fra de partiene som utgjør regjeringens grunnlag i Stortinget, det vil si Høyre, Venstre og Frp, tar konsekvent side med utenriksministeren i denne uenigheten. Samtidig tar alle komiteens medlemmer fra opposisjonen, det vil si Ap, Sp og SV, side med Riksrevisjonen. Dermed har partiene plassert seg i forutsigbare skyttergraver.
Den viktigste uenigheten utenriksministeren har med Riksrevisjonens konklusjoner, angår UDs risikovurderinger for at norsk krigsmateriell kan komme på avveie. Ministeren aksepterer at det her er rom for forbedringer, men påpeker at vurderinger i departementet skjer uten at dette nødvendigvis nedfelles i de dokumentene Riksrevisjonen har undersøkt. Statsråden viser til at det er etablert et totrinnssystem, der landklareringen kun er en åpning for at lisenssøknaden kan behandles i departementet. Selve søknaden vurderes så grundig og individuelt mot de fastsatte retningslinjene og kriteriene. Argumentet er her at hele prosessen for å få innvilget en lisenssøknad for eksport, og ikke bare første del, som er landklareringen, må vurderes dersom man skal påstå at beslutningsgrunnlaget for å tillate eksport ikke er godt nok.
Når det gjelder eksporten til emiratene, er utenriksministeren heller ikke enig med Riksrevisjonen i at beslutningsgrunnlaget for å tillate eksport var utilstrekkelig. Utenriksministeren svarer i sitt brev til Riksrevisjonen at vurderingene som er gjort, er i tråd med retningslinjene, og at alle sentrale og relevante kriterier er grundig vurdert. Dette inkluderer menneskerettighetssituasjonen, risiko for intern undertrykkelse og risiko for brudd på humanitærretten i krigen i Jemen.
Debatten om våpeneksport til emiratene og mulig bruk i Jemen
I skrivende stund går debatten om eksportkontrollen høyt, også utenfor
partipolitikken. Aftenpostens avsløringer, fra et hemmeligstemplet dokument Riksrevisjonen legger til grunn for sin undersøkelse, bidro sterkt til denne debatten (se faktaboks). Kort oppsummert viser dokumentet at UD tillot omfattende norsk våpeneksport til emiratene til tross for at departementet hadde klar mistanke om at disse våpnene kunne havne på avveie.
UD fastholder fortsatt at det «ikke er informasjon» om at norsk forsvarsmateriell er på avveie i Jemen. I eksportkontrollsammenheng er dette er et svakt argument. Dette fordi det ikke er hva man finner av norsk krigsmateriell på bakken i Jemen, men hvilke risikovurderinger UD legger til grunn for at så ikke skal skje, som er kjernen i eksportkontrollens oppdrag. Her har også UD gjort en slett jobb i dette tilfellet. Både SIPRIs våpenhandelekspert Pieter D. Wezeman og PRIOs seniorforsker Nicholas Marsh deler denne oppfatningen.
Forskernes respons
Sverre Lodgaard er seniorforsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt. Han er tydelig på at UDs ja til våpeneksport til emiratene etter at landet i 2015 ble med i koalisjonen som intervenerte i Jemen, bryter med 1959-vedtaket. Lodgaard fastholder at det springende punktet i saken ikke er om norske våpen er havnet i Jemen eller andre steder. I krig er det veldig vanskelig å finne ut av slikt. Spørsmålet er heller om Norge har inntatt en føre-var-holdning slik regelverket krever, ved ikke å eksportere til områder der det er krig, eller der krig truer. Svaret på dette er nei, konkluderer Lodgaard.
Assisterende direktør ved Norsk institusjon for menneskerettigheter, Gro Nystuen, påpeker også at UDs tolkning av 1959-vedtaket ikke er i overensstemmelse med Norges internasjona’le forpliktelser etter Arms Trade Treaty, artikkel 7 i denne saken. All eksport som vil kunne føre til brudd på internasjonal humanitær rett, også på grunn av handlinger foretatt av stater som er invitert av en av partene i en borgerkrig, vil falle innenfor denne bestemmelsen, sier hun. En annen norsk akademiker med svært mye erfaring på feltet, er nevnte PRIO-forsker Nicholas Marsh. Han konkluderer med at ingen stater bør eksportere våpen til medlemmer av den saudi-ledede koalisjonen. Dette fordi den har vært involvert i grove brudd på humanitærretten.
Sivilsamfunnets respons
I tillegg til tungvekterne innen fredsforskning, menneskerettigheter og utenrikspolitikk er også kronikørene på ballen. Blant dem er Dag Hoel, forfatteren av boken Fred er ei det beste, om norsk våpeneksport (2017). Han påpeker at utenriksministeren må stilles til ansvar for hemmeligholdet rundt eksporten til Emiratene. Aftenpostens avsløringer kom altså fra et hemmeligstemplet dokument både Riksrevisjonen og Stortinget mente burde offentliggjøres. På tross av dette valgte utenriksministeren å holde dokumentet hemmelig, med det argument at innsyn i dette ville kunne skade rikets sikkerhet. Hoel mener imidlertid at det som skades ved lekkasjen av dokumentet, er utenriksministerens troverdighet.
Utenriksministeren har i flere år forsikret Stortinget om at regelverket følges, men denne saken viser at regjeringen snarere prioriterte å legge til rette for våpenindustrien, slik at den skal ha tilgang på markeder, ifølge Hoel. Han mener dette har trumfet hensynet til at vi ikke skal eksportere til land hvor det er krig, borgerkrig eller hvor krig truer. Hoel anser våpenindustriens rolle i dette for å være utnyttelse av det handlingsrommet politikerne gir dem. Svikten i systemet anses derfor grunnleggende politisk.
Organisasjonslivet står svært samlet i sin kritikk i denne saken. Særlig Redd Barna og Changemaker har lenge engasjert seg i det offentlige ordskiftet om våpeneksporten til Emiratene. Sistnevnte mener også at Riksrevisjonens avsløringer bør lede til utenriksministerens avgang. Blant de øvrige sivilsamfunnsstemmene i debatten, som alle kritiserer eksporten til Emiratene, er også Amnesty, Kirkens Nødhjelp, Norges Fredslag, Røde Kors, Internasjonal Kvinneliga for Fred og Frihet og paraplyorganisasjonen for fredsorganisasjonene, Norges Fredsråd.
Ny dynamikk
En rekke nye rutiner og tiltak vil bli innført innen embetsverket i både UD, Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet for å rette opp i det som nå er påpekt av slett eksportkontroll. Særlig tolletaten, Politiets sikkerhetstjeneste og UDs seksjon for eksportkontroll prioriterer dette høyt. Våpeneksporten er også flyttet langt høyere på politikernes agenda grunnet det overnevnte. Under behandlingen av Riksrevisjonens rapport i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité fikk ikke SV med seg flertallet på sitt forslag om å igangsette granskning av våpeneksporten som har funnet sted til Emiratene etter intervensjonen i Jemen i 2015. Både Rødt og SV fremmer likevel slike forslag i Stortinget på nytt i skrivende stund. Debatten om våpeneksporten til Emiratene er altså langt fra over – det samme gjelder den generelle debatten rundt våpeneksport og eksportkontroll.
Aftenpostens avsløringer:
UD tillot omfattende norsk våpeneksport til Emiratene på et tidspunkt da FNs ekspertpanel for Jemen (nedsatt av FNs sikkerhetsråd) hadde dokumentert at den saudi-ledede koalisjonen, der Emiratene var en sentral bidragsyter, sto bak grove brudd på folkeretten og internasjonal humanitærrett. Utad har UD sagt at norske våpen ikke er blitt brukt i den brutale borgerkrigen i Jemen. Interne UD-notater avslører at UD hadde klar mistanke om at norske våpen og norsk ammunisjon ble brukt i Jemen. Det fremgår av flere UD-notater at UD legger stor vekt på hensynet til norsk våpenindustri når lisenser innvilges. Det anføres flere ganger at et nei til eksportsøknader vil skape «store utfordringer» for eksportørene. UD godkjente våpeneksport via to innkjøpsselskaper i regionen som FNs ekspertpanel hadde dokumentert at flere ganger hadde videresolgt våpen til Libya og opprørsgrupper. Disse selskapene var i perioden 2016–2018 «sentrale kjøpere» av norskproduserte forsvarsmateriell på vegne av Emiratenes væpnede styrker, deriblant den beryktede presidentgarden. Disse selskapenes rolle kommer ikke frem hverken i UDs notater eller i saksbehandlingen av søknadene. UDs rettsavdeling konkluderte i 2015 med at våpeneksport til Emiratene ikke var i strid med Stortingets 1959-vedtak om at det ikke er tillatt å eksportere våpen til land som er i krig, eller der krig truer. Interne UD-notater viser at embetsmenn anbefalte at utenriksministeren burde konsultere den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen i Stortinget om våpeneksporten til Emiratene. Det skjedde ikke. Ifølge undersøkelser Riksrevisjonen har gjort, sto salg av forsvarsmateriell til Emiratene ikke på dagsordenen på et eneste møte i komiteen i perioden 2010–2018. Komiteens oppgave er å drøfte viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål med regjeringen før beslutninger fattes. Møtene er hemmelige.
(Du kan også lese og følge Cinepolitical, vår redaktør Truls Lies kommentarer på X.)
