Mer demokratisk EU

EUs grunnlovstraktat gjør unionen mer demokratisk. Men blir den demokratisk nok?

Ny Tid
Ny Tids arkiv av artikler, skrevet av diverse skribenter. (Se nederst i artikkelen, evt kontakt oss for skribent).

Over halvparten av velgerne gadd ikke stemme på Europaparlamentet 10.-13. juni. Dette er nok et utslag av det demokratiske underskuddet i EU. Men hva er løsningen?

Stats- og regjeringssjefene i EU møttes 17. og 18. juni og hadde to svar. For det første må folk få hjelp til å forstå hvor viktig EU er. Men demokrati krever som kjent mer enn synlig handlekraft. Befolkningen må kunne forme sine politiske oppfatninger, og forme politikken gjennom valg. Derfor er toppmøtets vedtak om en grunnlovstraktat for EU også svært sentralt.

Dokumentet skulle gjøre EU enklere og mer demokratisk, og lykkes. Pessimistene vil si at det ikke skulle så mye til og at det er langt fram til EU faktisk er demokratisk. Optimistene vil si at endringene i alle fall går i riktig retning. Og begge grupper kan ha rett.

Et mer demokratisk EU

Kritikken om EUs demokratisk underskudd har økt, særlig etter Unionstraktaten som myndighetene ble enige om i Maastrict 1991. EUs styringsordninger og konsekvenser er blitt mer kompliserte, omfattende og omstridt, med for lite innsyn og kontroll. Derfor ble et «Konvent om Europas framtid» oppnevnt i 2002 med den hensikt å foreslå dyptgripende endringer i EUs styresett. Det hastet, for utvidelsen mot øst ville åpenbart overbelaste de etablerte ordningene. Konventets forslag fra i fjor sommer vakte motstand, særlig fra mellomstore stater som ønsket større innflytelse. Toppmøtet sist uke vedtok forslaget med endringer som reflekterte kritikken. Så skal dokumentet ratifiseres i alle parlamentene og overleve flere folkeavstemninger.

EUs grunnlovstraktat opp til en mer demokratisk politisk orden enn EU er i dag, men en god grunnlov er bare nødvendig, ikke tilstrekkelig, for et bærekraftig demokrati.

Denne konklusjonen krever en avklaring både om demokrati og om EU, for å si hva et mer demokratisk EU skulle se ut som.

Et viktig argument for demokratiske ordninger er at likefordeling av allmenn tale- og stemmerett ivaretar innbyggernes beste interesser bedre enn alternative styresett. Det krever et minstemål av institusjonelle og kulturelle betingelser. Innbyggerne må forstå de politiske prosessene og danne oppfatninger om fornuftige veivalg i lys av hvilke alternativer som finnes, hjulpet av opposisjonspartier og uavhengige medier og forskning. De må kunne velge blant troverdige partier med et minimum av samfunnsansvar, konsistens og virkelighetsforståelse.

Føderale trekk

Grunnlovstraktaten bekrefter noen føderale trekk ved EU. Derfor bør vi sammenlikne med demokratiske føderale ordninger i Tyskland, USA, Canada eller Belgia, heller enn med sentraliserte stater som Frankrike eller de vi har i Norden. For føderale ordninger er ikke «superstater» i betydningen store stater med all makt i sentrum. Tvert imot: en føderal grunnlov fordeler beslutningsmyndighet mellom delenheter og fellesorganer, ofte slik at delenhetene også påvirker fellesbeslutningene. Delenhetene blir altså ikke borte, i alle fall ikke med det første, selv om sakte sentralisering er en typisk trend og trussel.

Innbyggerne i føderale ordninger lever under to grunnlover og lovgivning fra både egen medlemsstat og fellesorganer. De må derfor ha demokratisk kontroll med politikken på begge arenaer. Innbyggerne og partiene må ha dobbel politisk lojalitet, så de tar hensyn både til andre i samme medlemsstat og til befolkningen i hele føderasjonen.

I føderasjoner har små delstater ofte større innflytelse over fellesbeslutningene enn folketallet skulle tilsi. De er typisk overrepresentert i parlamentet, og kan ha vetorett eller høyere stemmevekt i andre organer. Slik er det også i EU. Noen ser slik overrepresentasjon av småstater som et udemokratisk brudd med prinsippet om en-person-en-stemme. Andre forsvarer det som et vern mot å bli evig taper stilt ovenfor et flertall. Skjevfordeling av stemmevekt gir innbyggere i småstater lik reell innflytelse og lar dem verne egne institusjoner og levesett.

Gunnlovsdiskusjonen blant stats- og regjeringssjefene i EU forrige uke var dominert av nettopp slike spenninger mellom store, mellomstore og små stater, selv om de faktiske konfliktlinjene sjelden har gått slik. Kanskje var det symbolpolitikk – men kanskje blir det flere slike konflikter nå etter utvidelsen. Mange nye medlemsland er fattigere, og vil kreve både økonomiske overføringer og særordninger lenge framover.

Demokratisk prosess?

Grunnlovstraktaten styrker den demokratiske styringen av EU betraktet som en politisk orden med føderale trekk.

Noen vil også si at grunnlovsprosessen selv ga resultatet demokratisk legitimitet. Konventet hadde representanter fra EU-landenes og søkerlandenes regjeringer og parlamenter, fra Europaparlamentet og fra Europakommisjonen. Koalisjoner og samarbeid skjedde på kryss og tvers av land, institusjoner og partifamilier. Prosessens deliberative og demokratiske kvalitet kan likevel kritiseres. Bare 16 prosent var kvinner. Giscard d’Estaings lederteam møttes mye bak lukkede dører. Derfor er det vanskelig å vite om de best begrunnede forslagene virkelig vant fram, eller om konventet endte opp med skinn-enighet etter listig kontroll over dagsorden og alternativer. Alle undertegnet til slutt, men noen under tvil. Enigheten var ikke dypere enn at ni «Euroskeptikere» ledet av Jens-Peter Bonde og David Heathcoat-Amory la fram en kritisk minoritetsrapport.

Når noen snakker sammen

Hva sier så grunnlovstraktaten? EU skal forbli et representativt demokrati. Innbyggerne har direkte valg på representanter på EU-nivå til Europaparlamentet. Og de nasjonale regjeringene representert i andre EU-organer er ansvarlige overfor nasjonale folkevalgte parlamenter. EU skal samtidig være et deltakerdemokrati. EU-kommisjonen skal ha konsultasjoner med berørte parter, representative organisasjoner og «det sivile samfunn». Men hva når de to kommer i motstrid? Når noen «snakker sammen» om dagsorden og hovedalternativer kan nye løsninger komme til. Men som vi vet fra norske erfaringer betyr det også at andre parter lett blir glemt eller utnyttet, og at representative organer kan miste handlingsrom. EU-kommisjonen har utvist velment åpenhet mot svakstilte grupper. Likevel kan vi regne med at sterke eller integrasjonsvennlige grupper fortsatt vil få mest gehør i slike «samråd».

Tydeligere ansvarsfordeling

Grunnlovstraktaten rydder opp i eksisterende traktater og pillarsystemet og gjør ansvarsfordelingen tydeligere. Forslaget gjør det dermed lettere – men ikke lett – for innbyggere å forstå, diskutere og kritisere hvordan politisk makt blir brukt og misbrukt.

Medlemsstatene beholder en viktig plass i den europeiske politiske orden, gjennom mer klarhet i områdene for medlemsstatenes selvstyre, fortsatt vetorett på enkelte områder og stemmerett i fellesorganer. Men partene strides om medlemsstatene beholder selvstyre og vetorett på de riktige områder. Slik strid er typisk i føderale ordninger, og vi kan regne med at den vil fortsette også i EU. Et problem – eller en styrke – er at grunnlovsendringer fortsatt vil kreve enstemmighet blant medlemslandene.

Parlamentarisme

Det folkevalgte overnasjonale Europaparlamentet får mer makt. Europaparlamentet får mer innflytelse over lovgivningen, som regel på likefot med Rådet bestående av medlemsstatenes regjeringsrepresentanter. Kommisjonspresidenten – på sett og vis EUs utøvende myndighet – må også gjenspeile partisammensetningen i Europaparlamentet. Dermed kan EU få en slags parlamentarisme. Da må vi tro at Europapolitikk og valget til parlamentet etter hvert vil få mer oppmerksomhet hos partiene, i media og derfor i befolkningen.

Alle møter om lovgivning i Rådet skal være åpne for innsyn. Dermed kan nasjonale parlamenter få mer reell kontroll med sine regjeringer. Parlamentene skal også overvåke mulige brudd på nærhetsprinsippet som krever at beslutninger bare skal foretas på EU-nivå dersom formålene ikke kan oppnås tilstrekkelig av medlemsstatene. Den ordningen kan bremse utilsiktet sentralisering.

Menneskerettigheter

EUs eget menneskerettighetscharter blir del av grunnloven. Slik imøtekommer EU kravet fra den tyske grunnlovsdomstol om å synliggjøre menneskerettighetene på EUnivå. Menneskerettighetene blir også viktige når EU skal reagere på medlemsstater som forgriper seg på egne eller andres innbyggere. Noen vil hevde at slike menneskerettighetsskranker på folkeviljen er udemokratisk og muligens uforsvarlig. Andre mener de bidrar til å gjøre flertallsstyre legitimt.

Økt styringsevne

Økt myndighet for EUs organer og flere flertallsavgjørelser i Rådet øker styringsevnen i EU, på godt og vondt. Kvalifisert flertallsbeslutninger vil nå kreve minst 55 prosent eller 15 av alle medlemsstatene, med til sammen mer enn 65 prosent av EUs befolkning.

Uten vetomuligheter kan ikke enkeltstater lenger blokkere endringer av rent «egoistiske» grunner, eller fordi de ønsker å bevare et friere marked. Men det blir også vanskeligere å forhindre overtramp fra flertallets side.

Demokratisk kultur?

EU får altså nye demokratiske muligheter, økt beslutningsmyndighet og flere flertallsordninger. Det er selvsagt ikke gitt at makten vil bli brukt til beste for alle EU-borgere og andre berørte. En viktig forutsetning er en levedyktig demokratisk kultur når mer myndighet flyttes til EU-nivået. Befolkningene, folkevalgte og regjeringene må ikke misbruke sin makt, men ta hensyn til alle europeere – også i de fattigere nye medlemsland. En slik lojalitet og rettferdighetssans krever både medier og partipolitisk oppmerksomhet om europeiske konsekvenser, og her gjenstår mye.

Dagens politiske partier har i liten grad fokusert på europeiske saker i kampen om velgere. Den nye grunnlovstraktaten gjør partiene og partikonflikter viktigere i Europaparlamentet. Men språkmangfoldet og få felles medier kan hemme en felles offentlig debatt. Kanskje trenges ikke et felles språk og felles medier, så lenge nasjonale medier orienterer om utfordringer, debatter og alternativer på tvers av språkgrensene?

Må revurdere

Dersom grunnslovstraktaten blir akseptert er det altså grunn til å tro at EUs demokratiske underskudd minker. Kanskje blir EU demokratisk nok til å fortjene allmenn oppslutning fra befolkningen i EU. Kanskje kan de mange gode formål ivaretas i tilstrekkelig grad i et mer effektivt og forståelig system. Påvirker dette vurderingen av om Norge bør bli medlem av EU?

Dersom grunnlovstraktaten blir vedtatt vil forenklingen og demokratiseringen av EU gjøre det lettere å forstå hvordan EU virker, både for EUs innbyggere og for oss utenfor. Dette er viktig, for etter EU-utvidelsen og med økt vekt på EUs internasjonale rolle blir EU ennå viktigere for Norge. Samtidig blir Norge mindre viktig for EU enn før utvidelsen, og det kan bli vanskeligere å påvirke det – mer demokratiske – EU. Men det betyr ikke at andre begrunnelser for å forbli utenfor EU forsvinner. Vi opprettholder for eksempel et annet mulighetsrom for egen politikk utenfor de områdene som binder oss gjennom EØS-avtalen, og disse mulighetene kan være verd å beholde.

En del av motstanden mot EU ved forrige folkeavstemning, både fra ja- og nei-siden, skyldtes det demokratiske underskuddet og frimarkedsorienteringen i EU. Grunnlovstraktaten bidrar til å endre EU på begge punkter. Da forskyves balansen av argumentene for og mot medlemskap, og mange må vurdere eget standpunkt på nytt.

---
DEL

Legg igjen et svar