Gjenoppbyggingen av Ukraina – den dagen krigen tar slutt – dreier seg om utbombede byer og tettsteder: å skaffe 8 millioner flyktninger og 6 millioner internt fordrevne et sted å bo. Men det betyr mer enn å rehabilitere boligblokker fra Stalin-tida. Det dreier seg om å bygge nye samfunn og hjem.
«Leaving no one behind»
Utfordringene gir en anledning til å fremme bedre styresett, bekjempe korrupsjon, styrke desentralisering, sosial inkludering og deltakelse. Når nye byer, institusjoner og samfunn skal organiseres, dreier det seg også om å sette lærdommer fra pandemien ut i livet. Ikke minst betyr det å fremme grønn byutvikling innenfor en klimatilpasningsramme. Det gjelder å styrke folks rettigheter, særlig marginaliserte og ekskluderte grupper.
For å redusere framtidig avhengighet av utenlandsk bistand er det viktig at Ukraina eier planleggings- og gjennomføringsprosessene. En interessant modell er etterkrigstidens tyske økonomiske mirakel. En forutsetning for dette var at krigen ikke hadde utslettet tysk kunnskap. Den ble bl.a. brukt til å få byggevareindustrien i gang basert på egne naturressurser og arbeidskraft. Sysselsetting som resulterte i inntekter både til folk og nasjon ble skapt uavhengig av utenlandske interesser.
Den russiske invasjonen har skapt omfattende ødeleggelser av boliger, fabrikker, energi, transportsystemer og annen fysisk, økonomisk og sosial infrastruktur. I løpet av det første krigsåret vurderer Kiev School of Economics (KSE) ødeleggelsene på boliger til 50 milliarder dollar. Ytterligere 36 milliarder dollar er rapportert som skader på annen fysisk infrastruktur. Miljøskadene på luft, vann og jord anslås til 51 milliarder dollar.
Mer enn 3,5 millioner innbyggere står uten bolig og i tillegg anslås det at 2,4 millioner har fått ødelagt hjemmet sitt i varierende grad. Mer enn 3000 utdanningsinstitusjoner er ødelagt, verdt 8,6 milliarder dollar.
Det er registrert mer enn 700 angrep på medisinsk infrastruktur, sykehus og helsearbeidere.
Det er registrert mer enn 700 angrep på medisinsk infrastruktur, sykehus og helsearbeidere. Konkret er 218 sykehus og klinikker ødelagt samt dusinvis av apotek og sentra for blodgivning. Ødeleggelser innen helse anslås til 1,7 milliarder dollar. KSE-rapporten stipulerer at forventede kostnader knyttet til gjenoppbygging etter ett års krig har nådd 411 milliarder dollar. Og samlet sank Ukrainas brutto nasjonalprodukt med 29 prosent i 2022, mens fattigdommen økte fra 5,5 til 24 prosent.
Fall i samlet etterspørsel
Boligsituasjonen i Ukraina er prekær, men ikke bare på grunn av russiske ødeleggelser. Myndighetene har i tre tiår prioritert eiere – som i dag utgjør 95 prosent av boligmarkedet – og ikke leiere. Behovene til 15 millioner flyktninger, internt fordrevne og enda flere ny-fattige blir ikke møtt. De mangler kjøpekraft – markedet er ikke tilrettelagt for dem.
Når det gjelder økonomisk utviklin,g er Ukraina i ferd med å sakke ytterligere etter sine europeiske naboer. For eksempel oversteg Polens nominelle BNP 700 milliarder dollar i 2022. For Ukrainas vedkommende sank det til 140 milliarder dollar. Landene har omtrent samme befolkningstall. Hovedårsaken bak den økonomiske sammentrekningen er fallet i samlet etterspørsel. Innenlands pga. tap av jobber og inntekt. Og eksporten ble redusert fordi mye av industrien måtte stenge, forsyningslinjer brøt sammen og det maritime samkvemmet med omverdenen ble blokkert. Dette ble forsterket av at før-krigstendensen hadde svekket ferdigvareproduksjonen – og i 2021 utgjorde bare 10,4 prosent av landets BNP. Det er vesentlig mindre enn utviklede lands 17-21 prosent.
En av Ukrainas viktigste etterkrigsoppgaver blir derfor å øke ferdigvareproduk-
sjonen. Maksimal innsats fra egne byggevareprodusenter i gjenoppbyggingen vil bidra til dette. Ifølge en nylig USAID-rapport har sektoren bevart mye av sin kapasitet. Forutsatt regelmessig tilgang til elektrisitet kan ukrainske produsenter levere 90 prosent av byggematerialene som trengs for gjenoppbygging. Ved å bruke ukrainske materialer kan 100 000 jobber bevares, 5,6 milliarder dollar i lønninger sikres, og 4,4 milliarder dollar kan innhentes i skatter og avgifter. Landet vil følgelig trenge mindre makroøkonomisk bistand fra utlandet. Og de totale gjenoppbyggingskostnadene blir mindre fordi produksjon i Ukraina er billigere.
Samtidig er det produkter som er vanskelig å skaffe til veie. Det finnes ingen produsenter av glassvinduer, utluftet og tørre betongblandinger. Slik produksjon prøver man nå å tilrettelegge for.
En viktig begrensning er byggevareindustriens adgang til investeringskapital. Prosjekt som er større enn 2 millioner dollar, får ikke støtte fra det statssubsidierte kredittprogrammet ‘5–7–9’. Hvis internasjonale finansinstitusjoner og bilaterale givere signaliserer tillit til at sektoren kan møte gjenoppbyggingsbehovet og øke rammen til 10 millioner dollar, vil dette kunne kickstarte en krigsødelagt industri og økonomi.
Status quo ante bellum?
FNs mantra for gjenoppbygging er building back better. Enten det er i Ukraina, Tyrkia, Syria eller Nepal, har humanitære aktører et særlig ansvar for å unngå å opprettholde eksisterende ulikheter fra tiden før katastrofene. I tråd med et annet FN slagordet do no harm, er det nødvendig å legge forholdene til rette slik at konflikter verken forsterkes eller forlenges. Å styrke fordeling og deltakelse fra ekskluderte grupper blir viktig. Gjenoppbygging gir anledning til å fremme bedre styresett, bekjempe korrupsjon og styrke desentralisering, deltakelse og sosial inkludering. Det dreier seg om mer enn å gjenreise bygninger – mortar and bricks. Det gjelder folks rettigheter.
Spørsmålet blir hva slags eierskap ukrainske myndigheter har til innsatsen?
Dagens transaksjonssystemer i Ukraina har verken kompetanse eller kapasitet til å håndtere utfordringene. By-arkitekten i en av de større byene, som jeg har kontakt med, peker på eksisterende utfordringer som registrering av selskaper og ansatte samt forretningsavtaler og -kontrakter som særlig problematisk. Manglende engelskkunnskaper begrenser også effektiviteten. Men siden ‘frisk’ utenlandsk kapital er tilgjengelig, finner jurister alltid smutthull – som åpner dører og smører systemer. Det eneste som kan sies om åpen, transparent konkurranse blant nasjonale og internasjonale anbydere, ifølge min kontakt, er at den ikke eksisterer.
Forberedelser til EU-medlemskap og Zelenskyjs suksess med ‘de-oligarkisering’ kan åpne for nødvendige styresettreformer. Finanstykonenes grep om makten er svekket. Nå kan nye formuer bare skapes basert på den forestående gjenoppbyggingen. Og Zelenskyj eier nøkkelen til samarbeid med ekspanderende, vestlige interesser.
Norsk bistand
Offentlig sektor trenger reform i Ukraina. For utenlandske givere blir det strategiske spørsmålet hvor langt man kan gå mht. å styrke sektoren uten at grunnleggende reformspørsmål er løst. Hva kommer først: basic reforms eller administrative capabilities? Vil et parallelt løp være mulig? Eller vil et ‘fritt fram’, nyliberalt kaos følge etter at det statssentraliserte, byråkratiske systemet er feid ut?
Det foreligger lite informasjon om hvordan Norge vil disponere de 75 milliardene over 5 år som er vedtatt. Halvparten skal gå til gjenoppbygging og humanitær støtte. Man skulle tro at det via ‘Nansen-hjelpen’ ville åpnes spennende muligheter for norske aktører. Men ifølge våre utviklingspolitikere – gitt gjenoppbyggingens omfang og behov for rask kanalisering av ‘store penger’ – er det de multilaterale utviklingsbankene, internasjonale flergiverfondene og kommersielle, globale konsortier som foretrekkes. Slik kanalisering er også i tråd med den nye, norske bistandspolitikken hvor outsourcing er et hovedprinsipp. Den reflekterer dessverre både begrenset administrativ kapasitet og manglende kompetanse når det gjelder by- og regionalutvikling som gjenoppbyggingen av Ukraina først og fremst vil dreie seg om.
I 2023 økes norsk bistand til Ukraina fra 5,6 milliarder i 2022 til 7,5 milliarder kroner. Slik vil det være i fem år. NORAD vil administrere sivil bistand, mens UD har strategisk, helhetlig ansvar. I NORADs Tall som teller (2022) nevnes to hovedinnsatser: Gjennom Verdensbanken finansieres lønninger til lærere og utdanningsmateriale (1 milliard) mens Den europeiske utviklingsbanken leverer energi/gass (2 milliarder). Spørsmålet blir hva slags eierskap ukrainske myndigheter har til innsatsen? Bygger den på myndig-hetenes prioriteringer, og er den koordinert i forhold til bistand fra andre giverland og organisasjoner? Styrker hjelpen kapasiteten i ukrainske institusjoner og organisasjoner, eller forbigås de gjennom internasjonale frivillige organisasjoner og kommersielle konsortier? Så langt virker det som EU, Verdensbanken og FN koordinerer sine egne giversystemer uavhengig av hverandre og Ukraina.
For Norges vedkommende blir spørsmålet om vi har en egen, løpende policy dialog med ukrainske myndigheter – hvor også norske aktører som lokale myndigheter, sivilsamfunn og forskning sitter ved bordet. Men kanskje viktigst: Hvor er de norske innsatsene produsert, og på hvilke vilkår?
Dette er spørsmål det er nødvendig å få svar på.
