Globale mål: Hvorfor, hvordan og for hvem?

Av: Ingrid Kvangraven De nye bærekraftsmålene som ble lansert av FN i New York i høst, vil sannsynligvis få store konsekvenser for hvordan utvikling forstås, finansieres og implementeres. Men hvorfor skal man i det hele tatt ha utviklingsmål? Systematiske forsøk på å svare på dette tilsynelatende grunnleggende spørsmålet har glimret med sitt fravær. Mens debatten […]

Av: Ingrid Kvangraven

De nye bærekraftsmålene som ble lansert av FN i New York i høst, vil sannsynligvis få store konsekvenser for hvordan utvikling forstås, finansieres og implementeres. Men hvorfor skal man i det hele tatt ha utviklingsmål? Systematiske forsøk på å svare på dette tilsynelatende grunnleggende spørsmålet har glimret med sitt fravær.
Mens debatten om hva som bør inkluderes i de nye bærekraftsmålene har pågått, har professor ved The New School Sanjay Reddy og jeg grublet over gode grunner til å utforme utviklingsmål, hva slags funksjon de kan ha (om noen), og under hvilke forhold målene kan spille en konstruktiv rolle.

Uviss virkning. Vi ser for oss minst tre gode grunner til å ha globale mål. For det første kan mål påvirke hvordan man forstår, måler og tenker på utvikling. For det andre kan mål motivere til individuell og kollektiv innsats. For det tredje kan målene fungere som et felles referansepunkt som aktører kan koordinere handlingene sine ut ifra (for eksempel kan dette være tilfelle når det gjelder koordinering av bistand).
Istedenfor seriøst å vurdere de forskjellige rollene globale mål kan spille i utviklingsprosesser, har FN-byråkratiet stilt med et hovedargument for utviklingsmål: De utgående tusenårsmålene var en suksess. FN-statistiker Howard Friedman, som er en av få som har analysert virkningene av tusenårsmålene, hevder imidlertid at det ikke finnes grunnlag for å hevde at tusenårsmålene var vellykkede. Han forholder seg til den globale fattigdomsreduksjonen før tusenårsmålene ble vedtatt, og viser at global fattigdomsreduksjon ikke akselererte etter år 2000. Friedman ble nektet å publisere disse resultatene gjennom FNs egne kanaler, og endte til slutt opp med å publisere arbeidet som forsker ved Columbia-universitetet i New York.
Et sentralt moment i den forbindelse er kausalitet. Selv om fattigdomsreduksjon har akselerert i noen land og regioner i tusenårsmålperioden, betyr ikke dette at tusenårsmålene forårsaket fattigdomsreduksjon. Lavinntektsland har også opplevd enestående økonomisk vekst, en investeringsboom og høye råvarepriser (særlig mellom 2000 og 2009), noe som nok har mer å gjøre med sterk kinesisk økonomisk utvikling og etterspørsel enn tusenårsmålene.

Spesifiseringsparadoks. I tillegg må de eventuelle fordelene som globale utviklingsmål kan skape, veies opp mot de potensielle kostnadene. For eksempel kan det intense fokuset på måloppnåelse og overvåking føre til mindre fokus på mer åpne, prosessorienterte forståelser av utvikling. Dessuten må enhver formulering av mål innebære konsistens mellom hovedmål og delmål, så vel som mellom mål og middel.
I praksis vil man stå overfor et spesifiseringsparadoks. Det kan være lett å skape enighet rundt veldig abstrakte mål, som eksempelvis å forbedre helsen til en gruppe, men uten mer spesifisering vil ikke slike mål være konkrete nok til å ha særlig betydning i praksis. På den andre siden er faren med svært spesifiserte mål eller delmål at de ikke gir tilstrekkelig med rom for variasjon mellom kontekster eller fleksibilitet i møte med ny lærdom. Eksempler på slik overspesifisering er å finne i bærekraftsmålene, hvor det blant annet pekes på informasjons- og kommunikasjonsteknologi for å styrke likestilling mellom kjønnene, og på å styrke implementeringen av Verdens helseorganisasjons tobakkskonvensjon for å sikre menneskers helse. Disse virkemidlene kan være relevante i noen sammenhenger, men ikke nødvendigvis i alle.

Begrensninger blir oversett. Videre kan forkjærligheten for det som lett kan telles og måles som har vært til stede i debatten omkring utviklingsmål, ta oppmerksomheten bort fra viktige spørsmål som er vanskeligere å måle. For eksempel kan et fokus på å bekjempe noen få sykdommer uten å styrke nasjonale helsesystemer, resultere i at det overordnede målet om bedret helse ikke oppnås (Ebola-krisen er et eksempel på konsekvensene av slik forsømmelse).

Det kanskje mest slående med bærekraftsmålene er at lite oppmerksomhet vies de reelle begrensningene mange utviklingsland står overfor.

Bærekraftsmålene tar imidlertid for seg flere sentrale problemer når det gjelder utvikling, og på en mer omfattende måte enn det vi så i tusenårsmålene. For eksempel er det ikke lenger bare fokus på hvor mange barn som går på skole, men også kvaliteten på skolegangen. I tillegg er det et skritt i riktig retning at strukturelle, brede områder som ulikhet, generering av arbeidsplasser og bærekraftig forbruk og produksjon er blitt inkludert i de nye utviklingsmålene.
Det kanskje mest slående med bærekraftsmålene er at lite oppmerksomhet vies de reelle begrensningene mange utviklingsland står overfor. Hvordan velstand og makt produseres og reproduseres i det globale økonomiske systemet eller innen landegrenser, diskuteres ikke engang. Selv strukturelle forhold som ulikhet, produksjon og arbeidsplasser håndteres på en svært begrenset måte, ettersom de tilhørende delmålene og midlene ikke identifiserer de strukturelle årsakene til fattigdom i en tilstrekkelig grad. For eksempel omhandler ingen av delmålene som er knyttet til målet om å redusere ulikhet innad og mellom land, sensitive spørsmål som klasserelasjoner, omfordelingspolitikk eller analyse av hvorfor økonomisk ulikhet i det hele tatt oppstår og øker.

En bedre verden. Altså korresponderer ikke delmålene og midlene på en realistisk måte med de 17 ambisiøse utviklingsmålene. Så uansett om rammeverket skaper motivasjon og koordinerende atferd, er det lite trolig at oppnåelse av delmål og anvendelse av midlene som nevnes i rammeverket, faktisk vil føre til måloppnåelse.
Likevel representerer de overordnede målene en helhetlig visjon for en bedre verden, og de kan derfor spille en konstruktiv rolle ved å endre vår forståelse av utvikling – fra utvikling som fattigdomsbekjempelse til utvikling som endring innen en rekke strukturelle områder som må vurderes i sammenheng. Videre kan et sterkt fokus på målene, og et mindre fokus på noen av delmålene, gi økt fleksibilitet, innovasjon og demokratisk forankret utviklingspolitikk, særlig om de også kombineres med tilpassede nasjonale delmål og strategier.


Kvangraven er doktorgradsstudent i økonomi ved The New School i New York.
kvani263@newschool.edu.

---
DEL