Forsvarets økonomi på veien mot 2035

EUs militærutgifter har vært en nøkkelfaktor i den europeiske gjeldskrisen. Til tross for dette ble det i fjor besluttet at alle NATO-land skal investere minst to prosent av sitt bruttonasjonalprodukt på forsvar. Hva er realistisk, og hva er hensiktsmessig?

Ny Tid
Ny Tids arkiv av artikler, skrevet av diverse skribenter. (Se nederst i artikkelen, evt kontakt oss for skribent).

Nylig publiserte Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) en rapport som tar for seg tre mulige scenarioer for fremtidens forsvarsbudsjetter i Norge frem mot år 2015. Alle scenarioene er basert på uttalte politiske ambisjoner eller planforutsetninger, og er valgt for å få frem konsekvensene av de ulike retningene regjeringen har skissert som mulige veier fremover for Forsvaret: Først ser de på et flatt kompensert videreført 2015-budsjett, deretter på et budsjett med 0,5 prosent reell årlig vekst, og til slutt et budsjett der BNP-andelen økes til to prosent innen 2025. De første to scenarioene er hentet fra de to økonomiske utviklingsbanene som skal legges til grunn i nytt Fagmilitært Råd (FMR), og det tredje er fra NATO-toppmøtet i Wales i september 2014. Ifølge Sverre Kvalvik, en av forskerne bak rapporten, er alle de tre formene relevante veivalg for regjeringen fremover – men han påpeker at de forskjellige scenarioene vil få svært ulike konsekvenser. «Det mest sentrale spørsmålet gjelder hvilket av disse tre scenarioene Forsvaret bør basere sin langtidsplanlegging på,» sier Kvalvik. «De to første vil begge føre til at forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) fortsetter å falle. Videre vil forskjellen mellom de to scenarioene øke med tiden, og komme opp i flere milliarder kroner i 2035,» sier han, og legger til: «Det tredje scenarioet representerer et betydelig trendbrudd, ettersom det innebærer at forsvarsbudsjettet må økes med nærmere 60 prosent i perioden 2015–2025 for å utgjøre 2 prosent av BNP i 2025.» Kvalvik sier også at det første scenarioet innebærer en relativt dramatisk nedprioritering av Forsvaret, og dermed virker urealistisk med tanke på de sikkerhetspolitiske endringene Norge står midt oppe i. Det andre alternativet innebærer også en videre nedbygging av Forsvarets BNP-andel, men i mindre grad. «Mens scenario nummer tre representerer et tydelig brudd med de siste 25 årenes forsvarspolitikk, og vil kreve en omprioritering av oppgaver i Norge i en tid med fallende oljeinntekter og økende utfordringer knyttet til eldrebølgen,» sier Kvalvik. Han forteller at rapporten peker ut scenario nummer to, altså det med et budsjett med 0,5 prosent reell årlig vekst, som det minst risikable alternativet for Forsvaret. Dette alternativet vil gi en moderat økning av forsvarsbudsjettet, men gir fortsatt en nedgang i forsvarets andel av BNP. «Det betyr at Forsvaret bare vil tilgodeses knapt halvparten av veksten resten av samfunnet forventes å få,» konkluderer Kvalvik.

Svært mange NATO-land har redusert forsvarsbudsjettene i løpet av de siste fem-seks årene – reduksjoner som kommer på toppen av de dramatiske omstillingene etter den kalde krigens slutt.

Fredsdividenden. Mens forsvarsbudsjettet frem til 1990 fulgte utviklingen i den norske økonomien for øvrig, har ikke dette vært tilfellet siden den kalde krigen tok slutt. Dette illustreres gjennom at Forsvarets andel av BNP har falt også i perioden etter 2000. Denne reduksjonen av forsvarsbudsjettets størrelse har blitt omtalt som «fredsdividenden», eller gevinsten samfunnet kunne høste av et nytt sikkerhetspolitisk klima. Den økonomiske ekspansjonen har skjedd i andre sektorer enn i Forsvaret, som har blitt relativt nedprioritert til fordel for andre formål, og da spesielt typiske velferdsformål. «Det har vært en betydelig reell økning av forsvarsbudsjettet siden andre verdenskrig. Slutten av den kalde krigen markerer et klart trendbrudd, hvor den årlige veksten ble lavere. Denne perioden med lavere vekst varte til om lag år 2000, og ble avløst av en periode med noe høyere vekst,› sier Kvalvik, og legger til: «Mens budsjettene på 1990-tallet reelt sett ble redusert med om lag 1,5 prosent per år, har de vokst reelt med om lag 3,3 prosent årlig i perioden etter 2000.» I perioden med flate og til dels fallende forsvarsbudsjetter frem mot år 2000, var det oppfattede trusselnivået både i Europa og i Norge betydelig lavere enn tidligere, og det ble ikke ansett som nødvendig å øke forsvarsbudsjettene ytterligere. Sammensetningen av forsvarsbudsjettet har endret seg i takt med omstillingen av Forsvaret. Mens Forsvaret brukte nesten en tredjedel av budsjettet på investeringer på 1980-tallet, har nivået på 2000-tallet ligget på 20 prosent. NATOs mål for medlemslandene om å bruke minst 20 prosent av forsvarsbudsjettet til investeringer er for Norges del mer enn oppfylt i 2015, med 23 prosent. Likevel er investeringsandelen i 2015 blant de laveste for Forsvaret siden slutten på 1970-tallet. Dagens regjering foreslår å øke forsvarsbudsjettet for 2015 med 3,4 prosent, tilsvarende 1,46 milliarder kroner, noe som verken er mer eller mindre enn det som allerede lå til grunn i inneværende langtidsplan. Forsvarsbudsjettet øker nominelt med netto 789 millioner kroner til totalt 43 818 millioner kroner. Budsjettet innebærer en betydelig satsing på relevante og moderne kapasiteter. Regjeringen vil også blant annet styrke forsvarssektorens evne til å bidra til samfunnssikkerheten ved å skjerpe helikopterberedskapen på Rygge og Bardufoss. Stortinget har allerede gitt fullmakt til bestilling av totalt 16 F-35 kampfly for levering i perioden 2015–2018. I budsjettforslaget legges det opp til å anskaffe ytterligere seks fly med planlagt levering i 2019. I 2015 foreslår regjeringen en økning av bevilgningsrammen til forsvarsektoren på 308 millioner kroner til videre utvikling og integrering av JSM på de nye kampflyene. Militære tyngdepunkt. EUs militærutgifter er «elefanten i rommet», og en nøkkelfaktor i den europeiske gjeldskrisen, ble det hevdet i rapporten Guns, Debt and Corruption, publisert av Transnational Institute og Dutch Campaign against the Arms Trade i 2013. År med eurokrise merkes på de europeiske forsvarsbudsjettene. EUs samlede forsvarsutgifter er siden 2008 kuttet med rundt 250 milliarder kroner. Det er også et stort politisk press i USA for å kutte i statsbudsjettet. Et stadig voksende budsjettunderskudd har ført til bred politisk enighet om at noe må gjøres, og det amerikanske forsvarsbudsjettet er under sterkt press. FFI-rapporten fra i år trekker også frem forsvarsøkonomien til Brasil, Russland, India og Kina, de såkalte BRIK-landene. «Dette er land det ikke er naturlig for Norge å sammenligne seg med, men det er likevel viktig å se Norge og NATOs forsvarsøkonomiske utvikling i lys av det som skjer i andre geografiske områder,» står det i rapporten. BRIK-landene har hatt en jevn økning i sine forsvarsbudsjetter siden 2003. Av BRIK-landene er det Kina som bruker mest på forsvar, fulgt av Russland. Dette peker mot at verdens militære tyngdepunkt flytter seg. Kinas forsvarsbudsjett økte i fjor med 12,2 prosent til 130 milliarder dollar, det nest største forsvarsbudsjettet i verden etter USA. I år øker det med rundt 10 prosent i forhold til i fjor. Kraftige økninger i Putins Russland. Mens Europa har kuttet, har Russland rustet opp. Siden Vladimir Putin ble statsminister første gang, har Russland økt militærutgiftene sine kraftig. SIPRIs oversikt viser at russiske militærinvesteringer var på 143 milliarder norske kroner i 1999. Året etter, da Putin ble president, var det økt til 193 milliarder. I 2013 var tallet oppe i hele 544 milliarder – mer enn en fordobling på de siste 10 årene. I 2013 ble det russiske forsvarsbudsjettet hele 26 prosent større. I år vil landet kutte alle utgiftsposter på statsbudsjettet for 2015 med over 10 prosent, i forhold til det opprinnelige budsjettforslaget. Det eneste unntaket er militærutgiftene, som er det høyest prioriterte området for president Vladimir Putin. Landet planlegger i årene 2011-–2020 å bruke rundt 4500 milliarder kroner på å anskaffe, oppgradere og utvikle militært materiell.

Norge er ett av fire NATO-land som kontinuerlig har økt investeringene siden 2008.

Svært mange NATO-land har redusert forsvarsbudsjettene i løpet av de siste fem-seks årene – reduksjoner som kommer på toppen av de dramatiske omstillingene etter den kalde krigens slutt. «På det skrivende tidspunkt foreligger det langtidsplaner for flere sentrale NATO-land i Europa om videre kutt i forsvarsutgiftene. Denne utviklingen kan være problematisk for Norge, siden det både kan føre til svekkelser av NATO som institusjon og av kapabilitetene til de enkelte NATO-landene,» konkluderer rapporten. Til tross for dette er NATO fullstendig overlegne Russland i forsvarsinvesteringer. USA står i dag alene for to tredeler av NATO samlede utgifter, og amerikanerne vil legge press på de europeiske medlemmene for å få dem til å betale en større del av regningen. Forsvarsalliansen har advart europeerne flere ganger: De kan ikke forvente at USA skal dra lasset alene. Særlig de østeuropeiske landene presser nå på for opprustning i Europa og NATO-tropper til sine land, for å møte trusselen fra Russland. USA har i mange år påpekt at europeerne må ta mer ansvar for egen og global sikkerhet, noe som har vært vanskelig for et Europa i økonomisk krise. Stadig flere mener at det i en tid med store kutt i offentlige tjenester ville det være moralsk forkastlig å bruke penger på våpen, penger som heller burde bli investert i å skape jobber og forhindre fattigdom. Krav om 2 prosent. Under NATO-møtet i Wales i fjor høst, som ifølge Nina Græger ved NUPIs forskningsgruppe for utenrikspolitikk og diplomati var det viktigste NATO-toppmøtet på mange år, ble det besluttet at alle medlemslandene skulle investere minst 2 prosent av sitt BNP på forsvar. Målet er å komme dit i løpet av et tiår. Ifølge SIPRI er det kun seks land – Estland, Frankrike, Hellas, Portugal, Storbritannia og Tyrkia – i europeiske NATO som oppfyller dette. Norge er ett av fire NATO-land som kontinuerlig har økt investeringene siden 2008. Med en andel på 1,43 prosent av sitt BNP ligger Norge omtrent på gjennomsnittet, men med et høyt BNP og en lav befolkning er landet allikevel ett av de landene som bruker mest per hode. Norge bruker mer per innbygger på forsvar enn Storbritannia, tre ganger så mye som Belgia, dobbelt så mye som Tyskland og over dobbelt så mye som snittet blant NATOs medlemsland i Europa. USA bruker til gjengjeld nesten dobbelt så mye per innbygger som Norge. Blant NATO-landene er det bare USA som bruker mer på forsvar per innbygger enn Norge. Sverige ligger på 1,2 prosent, og Danmark på 1,4. Økt satsing. Dersom Norge strekker seg etter Natos målsetting om 2 prosent til forsvar, vil det i praksis bety en betydelig økt satsing. Ifølge rapporten vil politikerne da i årene fremover måtte prioritere Forsvaret foran samfunnsområder som i dag prioriteres høyere enn forsvar, som typisk er velferdsformål. Med mindre trusselbildet endres drastisk vil en slik omprioritering virke lite sannsynlig, heter det i rapporten. Ida Helene Berg, Kvalviks forskerkollega og medforfatter av rapporten, tror likevel ikke 2 prosent er utelukket på sikt. «Dersom de endringene vi har sett det siste året, med endret russisk sikkerhetspolitikk og terrortrusler mot Norge, blir varige og ytterligere skjerpet, kan de på sikt påvirke norsk opinion og beslutningstakeres vilje nok til å prioritere forsvar så høyt som 2 prosent av BNP,» sier hun. Da Jens Stoltenberg tok over som NATO-sjef, var han tydelig på at kutt i forsvarsbudsjettene burde være et tilbakelagt stadium: «Jeg er veldig klar over at mange land i NATO sliter med finanskrise og store gjeldsproblemer, men vi lever i en tid med mer usikkerhet, og vi lever i en tid der usikkerheten har kommet nærmere NATO,» sa Stoltenberg. «Jeg opplever at det er en samstemt oppfatning i NATO om at tiden for å kutte i hvert fall er over.» Spørsmålet man kan stille seg, er om vi ikke selv er med på å skape de konfliktene vi inngår i. Om ikke det er sånn at vi ved å bruke mer i forsvarsutgifter, bare deltar i et et våpenkappløp. Og om ikke våpenproduksjon i seg selv bare gir grobunn for ytterligere konflikt. Ellers som Anders Kjølberg, som i mange år har forsket på norsk og russisk sikkerhetspolitikk, sa til Dagsavisen i fjor høst: «Militærmakten er god å ha, men den skal først og fremst bruke til å forhindre og avskrekke. Fører man en politikk som den andre part anser som aggressiv, fremmer man jo bare maktbruk hos den andre parten.»

---
DEL