Med forfatteren François Sana
Covid-19-pandemien og påfølgende folkehelsetiltak har kastet den globale økonomien ut i den verste krisen siden midten av det tjuende århundre. Europa er intet unntak, der EU-kommisjonens økonomiske analyser viser et fall på 6,4 prosent i EUs BNP i 2020.
En sunn økonomi er ikke det eneste som står på spill for EU i krisehåndteringen. EU er allerede svekket av Brexit og politiske krefter som er fiendtlig innstilt til EUs liberale prosjekt av politisk integrasjon. EU må nå være solidariske innad og vise at unionen kan bryte fra den innstrammingsorienterte politikken som ble benyttet under tidligere kriser, men uten å forlate sine viktigste politiske mål – som «European Green Deal».
En grundig undersøkelse av disse punktene viser at til tross for tydelige fremskritt vil EUs strategi fremover ikke føre til noen radikal omforming av det europeiske prosjektet, men i beste fall innebære noen få modifikasjoner samtidig som den gjenåpner viktige debatter om unionens fremtid.
Et lite Hamilton-øyeblikk
Å opprette en felles gjeld for å finansiere investeringer er en føderalistisk metode som effektivt brukes til å sementere politiske integrasjonsprosjekter. I 1790 forutså amerikaneren Alexander Hamilton at opprettelsen av en føderal gjeld ville styrke båndene mellom de amerikanske delstatene og samtidig øke autoriteten og legitimiteten til den føderale makten, som dermed ville bli uunnværlig for alles velstand.
Men vil avtalen som ble vedtatt av Det europeiske råd 21. juli 2020, føre EU inn i en føderal æra preget av overnasjonalisme og ressursdeling? Ikke nødvendigvis.
Det europeiske råd har kommet til enighet om EUs budsjettramme for de neste sju årene samt om gjenopprettingsplanen på 750 milliarder euro. Sistnevnte, også kalt Next Generation EU, består av 390 milliarder euro i tilskudd og 360 milliarder euro i lån. Den introduserer en nyhet i den europeiske arkitekturen: EU vil låne beløpene som kreves for å finansiere nasjonale gjenopprettingsplaner på vegne av de 27 medlemslandene, og de vil i fellesskap betale tilbake disse lånene. Dette peker mot en fremtid med økt solidaritet, ettersom medlemslandene vil motta midler basert på eget behov og tilbakebetale midlene etter økonomisk evne.
Det er snakk om betydelige beløp: Bulgaria skal for eksempel motta nesten en fjerdedel av sitt BNP fra det europeiske budsjettet (og gjenopprettingsplanen) innen 2026. En slik ny tilrettelegging av overføringer av finansielle midler markerer et historisk øyeblikk.
Fellesgjelden
Fellesgjelden har gjenopplivet diskusjonen om unionens ressurser. Det finnes i store trekk tre mulige veier for tilbakebetaling av finansieringsordningen: Medlemslandene graver dypt i statskassen og øker sitt bidrag til EU-budsjettet; ressursene som skal stilles til rådighet for felles programmer og initiativer, kuttes ned; eller at nye måter å skaffe finansielle midler vurderes. Selv om de to første alternativene ikke kan utelukkes, er det det sistnevnte som har stått i sentrum etter avtalen fra juli 2020 og avtalen om bruken av egne ressurser av Europaparlamentet og Europarådet fra november 2020.
Pensjonsreform, arbeidsmarkedsreform, reduksjon av administrativt og regulatorisk «byråkrati» som hemmer bedriftens konkurranseevne, og lavere arbeidsbeskatning
Planene inkluderer i utgangspunktet en avgift på engangsplast, en løsning for karbonutslipp over grensene, en digital skatt og en avgift på luftfart og sjøtransport gjennom en revidering av EUs kvoteutslippssystem. Andre forslag er en avgift på finansielle transaksjoner.
Ethvert mulig kvalitativt sprang innen politisk integrasjon vil avhenge av disse forslagene, hvis forhandlinger godt kan sies å være banebrytende gitt innsatsen som er nedlagt, og kravet om enstemmighet i skattelovgivningen.
Det føderalistiske preget på EUs strategi kan imidlertid ikke tas for gitt. Debatten om rettsstatens betingelser er det mest talende beviset på at det fortsatt er store forskjeller når det gjelder grunnlaget og målene til EU, i det minste innen Det europeiske råd. [1]
Fellesgjelden er begrenset i størrelse og tid: 750 milliarder euro må tilbakebetales senest i 2058. Medlemslandene er forent av et tidsbestemt lån, i stedet for å ha enkeltmedlemmer med «evig gjeld» som de gjerne betaler renter av og aksepterer utsettelser på.
750 milliarder euro
Fellesgjelden som ligger til grunn for den europeiske gjenopprettingsplanen, er underbygget av et relativt solidaritetstiltak: Enighet ble oppnådd gjennom lange diskusjoner, spesielt med de mer «nøysomme» medlemslandene (Østerrike, Danmark, Nederland, Sverige og Finland), som var skeptiske.
Europarådet klarte å nå en konsensus ved å gi rabatter på bidrag til EU-kassen: Nederland 2 milliarder euro (til tross for at de hadde det nest største handelsoverskuddet i EU etter Tyskland), Sverige 1,069 milliarder euro, Østerrike fikk en rabatt på 565 millioner euro og Danmark 377 millioner euro. Nøkkelinstrumentet i hjertet av strategien er «Recovery and Resilience Facility» (RRF), som vil gjøre 672,5 milliarder euro tilgjengelig i form av lån (360 milliarder euro) og tilskudd (312,5 milliarder euro) for å støtte reformer og investeringer i EUs medlemsland.
Den europeiske planen for økonomisk vekst etter pandemien antas å være grønn.
Medlemslandene må presentere RRF-planer som gir en detaljert beskrivelse av deres reform- og investeringsplaner, et punkt vi kommer tilbake til. Her nevner vi bare at av de 750 milliarder euro som er lånt, er kun 77,5 milliarder euro øremerket EU-budsjettet.
Mesteparten av pengene på utlån er øremerket nasjonale planer, som vil måtte oppfylle visse EU-dekkende krav (se nedenfor), men som i stor grad også utgjør nasjonale prioriteringer. [2]
Alternativet kunne ha vært å dedikere en større andel av de 750 milliardene til finansiering av europeiske programmer og prosjekter. Det motsatte har imidlertid skjedd: For å forsegle RRF-avtalen og EU-budsjettet måtte man gjøre store kutt i EU-kommisjonens forslag til felles EU-programtildeling, eksempelvis programmene som finansierer forskning eller støtter arbeidere som er rammet av omstrukturering.
De reduserte beløpene som er satt av til gjeldende EU-budsjett sammenlignet med tidligere perioder (unntatt overføringer til Storbritannia), bekrefter også at en deling av økonomiske ressurser kanskje ikke er så populært i Europa som planen antyder.
Avhengig av reformvedtak
EUs økonomiske gjenopprettingsplan har også et preg av Keynes, siden dens mål er å komme ut av krisen gjennom investeringer og gjeld snarere enn kutt i offentlige utgifter, press på lønninger og økt arbeidsmarkedsfleksibilitet – en stor endring fra metodene som ble brukt for å komme seg ut av finanskrisen 2008–2009. Denne retningsendringen har i stor grad blitt illustrert ved aktiveringen av stabilitets- og vekstpaktens generelle «fluktklausul», som tillater medlemslandene å bryte med innstrammingsledede, sykliske budsjettregler, som tidligere ble gjennomført på en drakonisk måte. [3]
Den europeiske sentralbanken har også spilt en avgjørende rolle gjennom sitt Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP), som bidrar til å opprettholde bankenes kredittkapasitet og holder renten på svært lave nivåer.
For å dempe krisens innvirkning på arbeidsmarkedet låner SURE-mekanismen (støtte for å redusere arbeidsledighetsrisikoen i en nødsituasjon) 100 milliarder euro til permisjonsordninger, som også er samlet inn på EUs kapitalmarkeder. Disse tiltakene reflekterer et ønske om å legge til rette for offentlige utgifter og forhindre lammelse av de viktigste økonomiske aktørene samtidig som de beskytter arbeidere mot overdrevent inntektstap – en sterk kontrast til troikaen.
Men den europeiske gjenopprettingsplanen er skrevet på noe som likner mer en palimpsest enn på et blankt ark. Dens Keynes-inspirerte tiltak er podet inn på et makroøkonomisk styringsrammeverk hvis grunnlag stort sett forblir uendret. De ulike utkastene til den europeiske strategien understreker behovet for å gjøre medlemslandenes gjenopprettingsplaner avhengig av reformvedtak.
Kvalifikasjonskriterier som ekskluderer teknologier med betydelig miljøpåvirkning.
Veiledningsdokumentet for medlemslandene gir flere indikasjoner angående en mulig tolkning av det generiske begrepet «reform»: pensjonsreform, arbeidsmarkedsreform, reduksjon av administrativt og regulatorisk «byråkrati» som hemmer bedriftens konkurranseevne, og lavere arbeidsbeskatning.
Mens noen av de foreslåtte reformene ser ut til å være «funksjonelle», er andre «politiske», noe som tyder på at innstrammingene ikke har forsvunnet helt. Den dominerende makroøkonomiske referanserammen er i stor grad fortsatt basert på målene om å redusere offentlige utgifter og øke arbeidsmarkedets fleksibilitet.
RRF-bestemmelser muliggjør også implementering av tiltak som knytter gjenopprettingsplanene til «sunn økonomisk styring» (artikkel 9) som lar Europarådet, etter forslag fra EU-kommisjonen, suspendere sine støtteprogrammer. Det vil også bli iverksatt kontroller for å sikre at summene som stilles til rådighet for de enkelte medlemsland, ikke resulterer i overdrevne utgifter eller svindel.
Spania
Bestemmelsene krever også at nasjonale planer er i tråd med anbefalingene og reformplanene som er utviklet som en del av det europeiske semesteret, et av nøkkelinstrumentene for EUs makroøkonomiske styring. Kravet om samsvar med disse landspesifikke anbefalingene, kombinert med innvirkning på vekst og jobbskaping, er noen av de viktigste kriteriene EU-kommisjonen har for å vurdere planene. Spania er et eksempel på dette.
Som en av de hardest rammede EU-statene, med et fall på nesten 11 prosent i BNP i 2020, er Spania merket som en av planens hovedmottakere med rundt 140 milliarder euro. Den spanske planen inkluderer mange prosjekter, hvorav de fleste faller innenfor den digitale og fornybare energisfæren.
To reformer diskuteres fortsatt: arbeidsmarkedet og pensjoner. Begge innebærer å oppheve lovgivning som ble innført av den spanske konservative regjeringen i 2012, noe som vil dempe arbeidsmarkedets todeling og takle manglende forutsigbarhet som preger en betydelig andel av befolkningen. Til tross for at de er nøkkelkomponenter i sentrum-venstre-regjeringens program, er disse reformene for tiden på vent, til stor ergrelse for fagforeninger og til glede for arbeidsgiverorganisasjoner, som først og fremst er opptatt av den offentlige økonomien. [Den foreslåtte spanske arbeidslivsreformen ble vedtatt i februar 2022. red anm.]
Anbefalingene for Spania i EUs 2020-semester nevner ikke disse to reformene spesifikt: Selv om det ville være galt å redusere det europeiske semesteret til et styrt diktat, spesielt med tanke på dets evne til å identifisere sosiale ubalanser, viser tilfellet Spania tydelig hvordan et brudd på innstramminger ikke kan tas for gitt. Innholdet i de ulike reformplanene vil være avgjørende, og det er vesentlig at en maktbalanse muliggjør progressive sosiale og politiske krefter som hindrer at innstrammingspolitikken sniker seg inn reformens bakdør.
Den makroøkonomiske matrisen for «hva som kommer nå», står på spill. Mange spørsmål er fortsatt uløst, inkludert det vanskelige spørsmålet om statens økonomi satt under langsiktig belastning av en kolossal gjeld og dens følger: fremtiden til pakten om europeisk stabilitet og vekst, og mandatet til Den europeiske sentralbank. Strategien har ennå ikke resultert i noe alternativt økonomisk paradigme. Grunnlaget for EUs rammeverk for makroøkonomisk styring er fortsatt på plass selv om anvendelsen er endret midlertidig.
Teknologisk grønn akselerasjon
Den europeiske planen for økonomisk vekst etter pandemien antas å være grønn. Den bør få fart på den europeiske Green Deal, som setter seg store mål, spesielt når det gjelder å redusere utslipp av klimagasser med 55 prosent innen 2030 for å nå klimanøytralitet innen 2050. 30 prosent av tilgjengelige midler (fra det europeiske budsjettet og RRF), inkludert 37 prosent av RRF, har blitt avsatt til å bekjempe klimaendringer. Forutsatt at de brukes riktig, kan disse midlene være en økonomisk «turbomotor» for den europeiske Green Deal. Men det vil ikke være nok til å oppfylle utslippsreduksjonsmålene i 2030, som ifølge EU-kommisjonen krever ytterligere 438 milliarder euro årlig.
RRF-finansierte prosjekter må ikke forårsake betydelig miljøskade. De kvantifiserte utgiftsmålene og vurderingsprosedyrene som er på plass, skal sikre samsvar mellom den europeiske gjenopprettingsplanen og EUs klima- og miljømål. Det er grunnlag for å dempe den entusiasme enkelte har vist.
For det første er det spørsmål om prosedyrene for å analysere alle prosjektene som er finansiert av gjenopprettingsplanen, er gode nok, inkludert prosjektene som er finansiert av RRF alene. Beløpene som skal brukes, er så store, og dette skal skje over en så relativt kort periode at noen observatører frykter betydelige problemer med absorpsjonskapasiteten til mange land som allerede sliter med å bruke sine tildelte «standardfond». I denne sammenheng kan en systematisk og grundig vurdering av klima- og miljøpåvirkningen til de finansierte prosjektene by på visse praktiske utfordringer.
En annen risiko – spesielt for større medlemsland som har vedtatt sin egen nasjonale plan uavhengig av europeiske midler – er fristelsen til å bruke europeiske midler til grønne prosjekter som uansett ville ha blitt igangsatt, og beholde mindre etiske prosjekter i gråsonen av nasjonal finansiering. Dette utfordrer «tilleggsprinsippet» som styrer tildelingen av europeiske midler som kan brukes til å erstatte eksisterende nasjonal finansiering. Dobbeltregnskap er en annen risiko, spesielt for samfinansierte prosjekter.
Selv om vurderingsprosedyrene angir kvalifikasjonskriterier som ekskluderer teknologier med betydelig miljøpåvirkning, gir de fortsatt et visst slingringsmonn: Bruk av fossilt brensel for å produsere elektrisitet anses riktignok som uforenlig med prinsippet om å ikke gjøre betydelig skade på miljøet, likevel er det gjort enkelte unntak, spesielt for kullavhengige regioner.
Medlemslandenes nasjonale planer er ennå ikke undersøkt i detalj. Mens mange av de publiserte nasjonale planene vektlegger aktiviteter som energieffektiv renovering av bygninger, bruk av fornybare energikilder, elektrisk transport og utvikling av sektoren for rent hydrogen, inneholder de også flere prosjekter med uklare – eller klart negative – konsekvenser.
Så langt har man ikke grepet ordentlig fatt i elektrifiseringens begrensning som avkarboniseringsstrategi. Enkelte problemer er fortsatt uløst: at europeisk kraftproduksjonen er betydelig karbonbasert [5], og at en uventet økning i etterspørselen etter elektrisitet kan føre til forlenget drift eller til og med etablering av forurensende produksjonsanlegg.
Det er derfor avgjørende for European Green Deal å skape forutsetninger for en økonomisk vekst som er forenlig med klimatiltak som akselererer avkarboniseringen og bremser energiforbruket. Hvis ikke vil vi jage en illusjon av grønn vekst som er uoppnåelig på lang sikt.
Digitalisering
Planens grønne legitimitet må også ses i forhold til andre mål, som digitalisering av økonomien. Rundt 20 prosent av RRF-midlene skal brukes på digitalisering, uten at det reises spørsmål om synergier og mulige motsetninger mellom dette målet og miljømålene.
Europa som et politisk prosjekt.
Begrepene «digital» og «digitalisering» forekommer ikke engang i kommisjonsdokumentet som angir hvordan miljøpåvirkningen av prosjekter skal vurderes. Dette er imidlertid et avgjørende spørsmål. I en fersk rapport pekte det franske klimarådet på 5G-utrullingens virkning på importerte utslipp og økt strømforbruk. Ukontrollert digitalisering kan sette klimanøytralitetsmål utenfor rekkevidde og samtidig skape andre miljøproblemer: avfall som er vanskelig å resirkulere, og et overdrevet forbruk av materialer.
Den europeiske planen er ikke bare et instrument som er utformet for å løse en økonomisk krise. Den tegner også et bilde av Europa som politisk prosjekt. Til tross for omfanget av ressursene planen omfatter, utgjør den ikke et brudd med fortiden når det gjelder det europeiske politiske prosjektets natur. Planen gjør medlemslandene gjeldsbelagt for tilbakebetaling av et felles lån, men varsler ingen ny føderal epoke for Europa.
Planen legger en temporær demper på de nyliberale linjene i det makroøkonomiske styringsrammeverket og fremskynder enkelte teknologiske endringer som etterspørres for å redusere klimagassutslipp. Men den legger ikke grunnlaget for en økonomisk modell som er radikalt omdefinert med sosial og økologisk bærekraft i sentrum. Betydelige brudd med fortiden er fortsatt vanskelig.
[1] Se Nicolas de Sadeleer, La condition 1État de droit’, un coup d’État institutionnel au niveau européen?, L’Écho, 30.12.2020.
[2] Dette utelukker imidlertid ikke potensiell finansiering av fellesprosjekter valgt gjennom de nasjonale planene.
[3] EU-kommisjonen foreslo nylig fortsatt aktivering av sikkerhetsklausulen for stabilitets- og vekstpakten frem til 2022; se ‘Commission Presents Updated Approach to Fiscal Policy Response to Coronavirus Pandemic’, EU-kommisjonen, 3.3.2021, https://cutt.ly/0zn7zhH.
[4] Den akselererte utrullingen av fornybar energi kan for eksempel kreve regulatoriske tilpasninger av driften av transport- og elektrisitetsdistribusjonsnettene.
[5] Ifølge Eurostat utgjorde fossilt brensel 40 prosent av elektrisiteten som ble produsert av EU 27 i 2018. Se EU Energy in Figures 2020, Statistical Pocketbook 2020, s. 94.
