I kjølvannet av russisk folkerettsstridig annektering av Krim og destabiliseringen av Øst-Ukraina, har Russland og Vesten havnet i en tiltakende militarisert konfrontasjon. Da Moskva satte spørsmålstegn ved den europeiske sikkerhetsordningen, var det kulminasjonspunktet i et allerede kjølig forhold. Med president Putins tale på sikkerhetskonferansen i München i 2007, der han i en såret tone beskyldte Vesten for systematisk å motarbeide russiske stormaktsinteresser, og med den russisk-georgiske krigen i 2008, ble det klart at Russland definerer sine interesser i avgrensning mot Vesten. Russland vil ikke bli integrert, men krever heller – med henvisning til «det nære utland» – selv å integrere. Siden da har Russland-debattene kretset rundt spørsmålet om hvilken rolle Vesten spiller i denne konfrontasjonen, og hva Vesten kan gjøre for igjen å bedre forholdet til Russland.
Realpolitikk uten et verdibasert fundament holder ikke.
Europa trenger sikkerhet for Russland, og sikkerhet med Russland. I lys av dagens situasjon må europeisk Russland-politikk ha en dobbeltstrategi: «Så mye avskrekking som nødvendig, så mye samarbeid som mulig.» Målet må være at Russland igjen forplikter seg til en regelbasert sikkerhetsordning i Europa. For å skaffe seg tillit bør Vesten være rede til å føre en dialog om kooperativ sikkerhetspolitikk, samt vise vilje til konvensjonell og kjernefysisk nedrustning. Et avgjørende spørsmål er hvordan sikkerhet og stabilitet skal organiseres i området mellom EU og Russland. Militærøvelsen «Zapad 2017», som fant sted ved NATO-alliansens grense fra 14. til 20. september 2017, viste at de russiske stridskreftene i området rundt Østersjøen har økt markant i styrke. Som i den kalde krigens tid hadde øvelsen som mål å demonstrere militær makt overfor Vesten, som en antatt motstander.
Komplekst bakteppe
En koherent Russland-strategi krever at vi får klarhet i noen av våre formodninger, som spørsmålet om hvordan denne konfliktsituasjonen oppsto. Den er ikke et uunngåelig resultat av en defensiv russisk reaksjon på en vestlig strategi for å svekke og isolere, slik Moskva framstiller det, og enkelte vestlige nyrealister mener. (1) En annen historie her er at USA utnyttet sin dominans etter den kalde krigens slutt for å få gjennomslag for sine interesser, og at Moskva fryktet at Ukraina, etter omveltningene i landet i februar 2014, kunne vende seg i retning EU og NATO.
Den nåværende krisen er snarere resultatet av en kompleks årsaksstruktur, sentrert rundt uriktige antakelser (fra begge parter) om intensjonene til den andre siden. Særlig konflikten rundt tolkningen av grunnleggende prinsipper og normer, som forbudet mot bruk av væpnet makt, respekten for territorial suverenitet og integritet, fritt valg av allianser og overholdelse av grunnleggende rettsstatlige og menneskerettslige standarder. Med dette har dagens krise blitt særlig tilspisset, siden Moskva anser det postsovjetiske området (med unntak av de baltiske statene) som en politisk «spesialsone», hvor de kan gjøre krav på privilegerte interesser og rettigheter. Slik Kreml ser det, kan en skjerpet politisk utvikling i dette området få direkte konsekvenser for maktstrukturen i Russland, noe som har ført til en paranoialiknende frykt for «fargerevolusjoner». Dermed ville Kreml oppfatte et demokratisk, europeisk orientert, politisk stabilt og framgangsrikt Ukraina som en trussel. Dette indikerer at den russiske utenrikspolitikken i stor grad blir bestemt av indre faktorer (2) – og uroen for vestlig tiltrekningskraft.
Etter erfaringene fra masseprotestene i Moskva i 2011/13 («Snørevolusjonen», red.anm.), da makten nesten glapp for det sittende regimet, anser Putin det å knytte bånd til Vesten av økonomisk og sivilsamfunnsmessig art som en direkte trussel. Regimet frykter NATO i mindre grad enn sin egen befolkning, i så måte er regimets overlevelse og dets fiendtlige holdning til Vesten to sider av samme sak.(3)
Krisen opprettholdes
Russlands uro for at en sammenfletting med Vesten vil true deres egen makt, er hovedårsaken til at Russlands politiske ledelse aldri har grepet tak i det tyske og europeiske tilbudet om et «moderniseringspartnerskap», selv om tidligere president Dimitrij Medvedev opprinnelig mente alvor med målet om å modernisere Russland. Kravet fra Moskva om å prege den sikkerhetspolitiske ordenen i Europa på like fot med Vesten ble aldri underbygget med egen politisk og økonomisk attraktivitet. At denne transformasjonen i Russland har gått i stå, og at dette har resultert i en usikkerhet hos den russiske makteliten, bidrar til å opprettholde krisen mellom Russland og Vesten. Den blir også forsterket ved at Putin-regimet fortsatt følger den tradisjonelle raison d’état, der bare en sterk maktstat kan garantere sikkerheten utad og innad.
I Russland fører dette til en styrking av det autoritære statsbyråkratiet, og også til en situasjon som den russiske historikeren Vasilij Kljuchevskij på 1800-tallet beskrev med følgende ord: «Staten gjorde seg god og fet, men folket ble fattig.» Dermed har regimet et alvorlig legitimitets-underskudd og en latent ustabilitet i systemet. I motsetning til Kina har Russland ikke utnyttet fordelene ved globaliseringen.
Geopolitisk nullsumspill
Vesten har ikke tatt konfliktdynamikken i Russlands innenrikspolitiske faktorer tilstrekkelig med i beregningen og har undervurdert de tydelige faresignalene, som for eksempel den russiske generalstabsjefen Valerij Gerasimovs tale i januar 2013, hvor han antydet at Moskva i framtiden vil kunne komme til å innstille seg på nye, hybride former for krigføring. (4) Talen ble mye omtalt i russiske medier, men i Vesten gikk den nærmest ubemerket hen. Eller andre signaler, som den russiske handelsblokaden av Ukraina på sommeren samme år, og militærøvelsen «Zapad» i november 2013. Stikk i strid med disse indikasjonene på at russisk politikk ikke ville se noen betenkeligheter ved revisjonistiske reflekser, ble Moskvas økte eskaleringsberedskap i det geopolitiske spillet om innflytelse i området mellom EU og Russland undervurdert.
Til tross for dette tiltakende uvennlige klimaet svarte den daværende EU-kommisjonen – i dragkampen om Ukrainas undertegning av Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) – på Moskvas geopolitiske nullsumspill (å forhindre Kievs undertegning av DCFTA for enhver pris) med et eget nullsumspill (DCFTA utelukker selv en delvis deltakelse i en tollunion med Russland). Den politiske dimensjonen av handelspolitikken ble utilstrekkelig innkalkulert. En strategisk kommunikasjon med Ukraina og Moskva – blant annet også med tanke på muligheten for en DCFTA med opprettholdelse av tettere økonomiske bånd mellom Ukraina og Russland eller forbundet med Den eurasiske økonomiske union (EØU) – fant fra EU-kommisjonens side egentlig ikke sted. Man kunne få inntrykk av at både EU-kommisjonen og Russland var mer interessert i å vinne dragkampen enn i å forhindre den. Som resultat var det to tog som tørnet sammen før toppmøtet i Vilnius i 2013, og Ukraina ble stilt overfor et valg: EU (DCFTA) eller Russland (tollunion). (5)
Moskva har bommet på sitt egentlige mål.
En koherent Russland-strategi som ikke beror på ønsketenkning, men realiteter, må i tillegg stille spørsmål om hvem vi egentlig har med å gjøre. Talsmenn for å videreføre Ostpolitiks prinsipper fra 60- og 70-årene har en tendens til å likestille Russland med Sovjetunionen. Dette er feil på flere måter. Annerledes enn den sovjetiske utenrikspolitikken, som handlet om å bevare det bestående, sikter dagens ledelse under Putin mot en revisjon av status quo. Det utenrikspolitiske etablissementet i Russland anser året 1989/91 og 1990-årene som et slags «russisk Versailles», ikke først og fremst i territoriell betydning, men med tanke på Russlands innflytelse.
Fra Moskvas synspunkt har Russland rett til å være like «betydningsfullt» som USA, noe som krever USAs anerkjennelse av russisk styrke. Moskvas anstrengelser for å oppnå en de-facto-suverenitet over det «nære utland» er et uttrykk for denne statusbesettelsen. Russlands intervensjoner i Ukraina og Syria viser at Putins utenrikspolitikk ikke har noen klar ambisjon om å følge en plan om systematisk, konfronterende ekspansjon, men heller en opportunistisk kalkyle om raskt og resolutt å utnytte anledninger som byr seg på kort varsel, for slik å sørge for russisk innflytelse, tvinge den vestlige innflytelsen tilbake – og oppnå statusfordeler. Selv om Putin ikke viker tilbake for improvisasjon, er han ingen gambler. Han forsøker å holde risikoen ved militær intervensjon forutsigbar. Militære feilslag og høye tapstall ville hatt negativ innvirkning på legitimiteten til hans autoritære styre – her kunne den russisk-japanske krigen i 1904/05 og første verdenskrig, som munnet ut i oktoberrevolusjonen og tsarens fall, samt den sovjetiske invasjonen i Afghanistan 1979–1989, være nyttige for ham å ha i mente.
Til forskjell fra kinesiske ledere er Putin alltid mer taktiker enn strateg. Ved sin framferd på Krim og i Øst-Ukraina har det blitt tydelig at Moskva har bommet på sitt egentlige mål – å opprettholde sin innflytelse på makten i Kiev – og egentlig er fjernere fra dette målet enn noensinne.
Nedrustning
Hva kan, hva bør Vesten gjøre i den nåværende situasjonen? Ansvarlige politikere vil ikke være tilfreds med en kald fred som det antatt eneste alternativet til en enda skarpere konfrontasjon. Forestillingen om en fredelig sameksistens passer ikke inn i det 21. århundret, som er kjennetegnet av globalisering, gjensidig avhengighet og gjensidig sårbarhet. I alle fall er det for øyeblikket ikke rom for store visjoner og kjøpslåing.
Det er en skjebnens ironi at det fra USAs president Trump – som mange har ventet seg mye av; han kommer til å etterstrebe en balansering av interessene med Moskva – ikke har kommet noen betydelige impulser i denne retningen. Trumps Russland-politikk er fanget i den amerikanske innenrikspolitikken: Moskvas innblanding i den amerikanske valgkampen var kontraproduktiv. Dessuten har det blitt tydelig at det mellom USA og Russland er flere meningsforskjeller i grunnleggende spørsmål (for eksempel om Iran, Kina, Saudi-Arabia, energi, atomvåpen) enn overensstemmelser. Desto mer kreves det nå fra NATO og EU. Sistnevnte har her en mulighet til å spille en profilert rolle, særlig hvis Moskva før eller senere vedgår at den antivestlige orienteringen har ført landet inn i en blindgate, og at den demonstrative forbrødringen med Kina ikke har ført til det man håpet på.
I vanskelige tider har dobbeltstrategier vist seg pålitelige. Også i dag ser det ut til at konseptet «så mye oppdemming og avskrekking som nødvendig, og så mye samarbeid og dialog som mulig» er passende. En avspenning i forholdet til Russland er riktignok ikke gjort på én dag, men suksessen med tyske Ostpolitik viste at dialog og framskritt innenfor rammene av «de små skrittenes politikk» også er mulig i vanskelige tider – på dette punktet er analogien gyldig. På tross av alt som skiller oss fra hverandre, må det handle om en søken etter det som er felles.
På den harde «avskrekkingssiden» peker tiltakene som ble besluttet på NATO-toppmøtet i Warszawa i 2016, i riktig retning; som den roterende stasjoneringen av tropper fra NATO-medlemslandene i Polen og de baltiske statene. På den «myke siden» må forsøkene på å få til et forsvar mot den russiske kommunikasjons- og hybridkrigføringen utvikles videre. Men sikkerheten for hverandre vil ikke strekke til. Vi trenger også sikkerhet med hverandre. Komplementært til dette burde dialogberedskap og tilbud om kooperativ sikkerhet rettes inn mot å minimere ukontrollert eskalerings- og opprustningsdynamikk, men også russiske feilvurderinger av Vestens hensikter. Derfor er det viktig å fortsette dia-
logen i NATO–Russland-rådet, å benytte krisekommunikasjonsmekanismer (blant annet kontakt mellom Supreme Allied Commander Europe – SACEUR – og den russiske generalstabssjefen) og andre former for konfliktdemping.
Kjernefysisk nedrustning
Dialog om konvensjonell og kjernefysisk nedrustning er også nødt til å finne sted. Siden Russland suspenderte implementeringen av Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE) i 2007, er det – bortsett fra Treaty on Open Skies (OS) – ingen harde og rettslig bindende konvensjonelle regler for nedrustningskontroll som kommer til anvendelse. Dette skaper betydelige risikoer. Derfor tok den daværende tyske utenriksministeren Frank-Walter Steinmeier i august 2016 initiativet til en omstart av den konvensjonelle rustningskontrollen. (6) Målet med dette initiativet er blant annet å stimulere til tilbakeholdenhet, forutsigbarhet, transparens og bygging av tillit, samt å innbefatte nye ferdigheter og våpensystemer i avtaler. Om dette vil lykkes til slutt, er uvisst. Men ikke å forsøke vil i hvert fall være å spille kortene rett i hendene på haukene på begge sider.
Også utbyggingen av Russlands ikke-strategiske atomvåpenarsenal, samt Moskvas antatte brudd på Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF), skaper betydelig risiko.
Det samme gjelder for urovekkende tendenser i den russiske atomstrategien, der terskelen for bruk av atomvåpen er betydelig senket. INF-avtalen er med sitt forbud mot landbaserte kjernefysiske mellomdistanseraketter en grunnpilar for sikkerheten i Europa, og den må bestå. En kjernefysisk opprustning som reaksjon på at Russland viser muskler, ville ikke være det rette å gjøre. Derfor er de påbegynte samtalene mellom USA og Russland om strategisk stabilitet nå særlig viktige, og de burde intensiveres.
Sanksjoner
I den nåværende fasen av tillitskrisen burde Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) bli ytterligere styrket som inkluderende dialogforum, og samtidig bli mer handlekraftig og effektivt i arbeidet med å forhindre konflikter. Det tyske OSSE-formannskapet (2016/17, red.anm.) ga noen impulser her – som for eksempel en strukturert dialog for å komme til enighet om nye tillitsbyggende tiltak eller hyppigere kontakt mellom OSSE-medlemslandenes stridskrefter, selv om det ble klart at det er en «steinete vei». I denne sammenhengen er det viktig å understreke prinsippene fra Paris-charteret for fred og grunnleggende sikkerhet fra 1990: Hvis oppfatningen om at charteret skal ha vært en slags misforståelse, får gjennomslag – da det for Moskva fra starten av heller skal ha handlet om felles sikkerhet enn felles verdier – ville dette i politisk praksis bety at OSSE-regelverket, som inkluderer den menneskelige dimensjonen som grunnpilar i det omfattende sikkerhetshetsbegrepet til OSSE, blir utvannet som grunnlag for å fremme krav.
En strategi med mål om å begrense risikoen for konflikteskalering, og om å framlegge tilbud om samarbeid, kommer bare til å lykkes om den blir gått inn for med kollektiv besluttsomhet. Så vel NATO som EU må tale med én stemme. Nettopp samstemtheten i EU og NATO etter annekteringen av Krim har gjort inntrykk på Russlands ledelse. Dette gjelder også for sanksjonsspørsmålet. Det er imidlertid riktig å signalisere igjen og igjen overfor Moskva at EUs sanksjoner ikke er noe mål i seg selv, men at de er politiske verktøy, og at opphevelsen av dem også kan være en oppmuntring. Slik kunne sanksjonene også litt etter litt bli opphevet, hvis det blir gjort betydelige framskritt ved implementeringen av Minsk-avtalen. Det sentrale spørsmålet forblir hvordan sikkerheten og stabiliteten i området mellom EU og Russland skal organiseres.
Putin er mer taktiker enn strateg.
Formelt å forsikre Moskva om at man ikke kommer til å ta opp Ukraina eller de andre landene i regionen hverken i NATO eller i EU, som Matthias Dembinski og Hans-Joachim Spanger nylig foreslo i sitt ellers så substansielle og interessante strategiske dokument Pluraler Frieden, ville ikke være rett vei å gå. En slik formell garanti ville ikke bare svekke prinsippet om valgfrihet for statene i Det østlige partnerskap (EaP: Ukraina, Moldova, Georgia, Hviterussland, Armenia, Aserbajdsjan), men også bringe de østlige mellomeuropeiske partnerne i EU og NATO inn på arenaen, og for dem ville en slags «russisk cordon sanitaire» være totalt uakseptabel. Det ville komme nær et nytt Jalta – noe Putin tilstreber.
Dermed ville vi også ha ofret maksimen i tysk og europeisk Ostpolitik om at en samarbeidspolitikk med Russland ikke skal belaste tredjepartsstater, eller at avgjørelser ikke skal tas over hodet på dem. Resultatet ville ikke bli mer, men mindre sikkerhet, også fordi det ikke finnes noen grunn for antakelsen om at et slikt skritt ville medføre noen sivilisering av Russlands utenrikspolitiske framferd. I alle fall er Russlands sikkerhetsinteresser allerede karakterisert av at et ukrainsk medlemskap i NATO eller EU de facto ikke står på dagsordenen.
Pragmatisk framgangsmåte
På grunn av den russiske nullsumtenkningen og den reelle russiske innflytelsen, vil divergensen i interesser mellom EU og Russland i vårt felles nabolag ikke være å finne ut av i overskuelig framtid. Her er det bare mulig med pragmatiske framgangsmåter, som ikke har nye skillelinjer som mål. Dette inkluderer også å sondere mulighetene for hvordan de økonomiske områdene i Eurasia kan bli sterkere forbundet med hverandre. Modellen som viste seg å duge for EUs institusjonelle utvidelse i det østlige Mellom-Europa, vil ikke være noe for området til Det østlige partnerskap, ikke minst fordi det også mangler konsensus innenfor EU.
Også derfor står implementeringen av den «omfattende og dype frihandelsavtalen» med Ukraina, Moldova og Georgia nå i forgrunnen. Samtidig er det riktig å styrke kompetansen til landene i Det østlige partnerskap, for å holde stand mot trykket fra Russland. Stabiliseringen og oppbakkingen av Ukraina blir dermed en sentral oppgave. Her åpner det seg også muligheter for et styrket samarbeid og en samkjøring med Polen, eventuelt på feltene desentralisering og modernisering av den ukrainske forvaltningen. Dette er en del av en positiv tysk-polsk utenrikspolitisk agenda som det for øyeblikket er mer behov for enn noensinne.
En normalisering av forholdet til Russland vil ikke være mulig uten en tydelig avspenning i Ukraina–Russland-konflikten. Målestokken her er fortsatt den fullstendige implementeringen av Minsk-avtalen, inkludert tilbaketrekningen av russiske tropper og av kontrollen ved den ukrainsk-russiske grensen. Samtidig med dette kan det komme positive impulser ut av samtaler om russiske og ukrainske betraktninger rundt et mulig FN-fredsoppdrag i Øst-Ukraina.
Trenger konfrontasjon
På kort sikt kan vi ikke regne med en grunnleggende avspenning i forholdet mellom Vesten og Russland. Tyskland og landets partnere trenger utholdenhet og strategisk tålmodighet, også fordi innenrikspolitiske faktorer, som er bestemmende for den russiske utenrikspolitikken, ikke vil endre seg fra en dag til en annen. Det autoritære systemet i Russland, som også på grunn av indre svakhet trenger konfrontasjonen med Vesten for å legitimere sin egen eksistens, er langt mer hardnakket enn det mange vestlige observatører tror. En koherent strategi må derfor baseres på faktorer som på lang sikt begunstiger en fredelig fremferd. Til dette hører et samarbeid innen handel og økonomi, utdannelse og vitenskap, en liberalisert visumpolitikk og bygging av intersosiale relasjoner. Her bør de plagede delene av det russiske sivilsamfunnet ikke bli glemt. Nettopp fordi EU og NATO er verdifellesskap, og utenrikspolitikken til forskjell fra i det 19. århundre ikke lenger er kabinettpolitikk og trenger demokratisk konsensus, vil realpolitikk uten et verdibasert fundament ikke være tilstrekkelig. Nettopp derfor burde vi nå gi diplomatiet en sjanse.
Huterer er diplomatisk utsending ved den tyske ambassaden i Warszawa, og tidligere enhetsleder for Russland, Ukraina, Hviterussland, Moldova og EaP i det tyske
utenriksdepartementet.
Oversatt til norsk av Thomas Kolåsæter.
Sluttnoter:
(1) For eksempel John J. Mearsheimer: Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault, Foreign Affairs, september/oktober 2014, s. 1–12.
(2) Utførlig beskrevet i Hannes Adomeit: Innenpolitische Determinanten der Putinschen Außenpolitik, i SIRIUS, Zeitschrift für Strategische Analysen, 1/2017, s. 33–52.
(3) Hannes Adomeit gjør med rette oppmerksom på at man i en analyse av russiske påstander («hensynsløs» vestlig framferd), alltid må skille mellom den kognitive og den instrumentelle dimensjonen. Den ene vil være hva Russlands ledelse foregir å tenke, for slik å sikre sin legitimitet og makt, den andre er hva de virkelig tenker: Hannes Adomeit, Altes Denken statt Neues Russland. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren der Außenpolitik, i Portal für Politikwissenschaft (pw-portal.de), 26.9.2017, www.pw-portal.de/putins-russland/40508-altes-denken-statt-neues-russland.
(4) Valerij Gerasimov: Cennost’ nauki v predvidenii. Novye vyzovy trebujut pereosmyslit’ formy i sposoby vedenija boevych dejstvij. Voennopromyslennyj kur’er, 27.2.2013, http://vpk-news.ru/articles/14632.
(5) Samuel Charap, Timo-thy J. Colton: Everyone Loses. The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia. London, 2017.
(6) Frank-Walter Steinmeier: Mehr Sicherheit für alle in Europa – Für einen Neustart der Rüstungskontrolle. FAZ, 26.8.2016.
Les også: Ingen flere russiske helter
Les også: Utfordringer i en pro-russisk bataljon i Ukraina
