Vi vet nå at i 1990–93 lovet alle amerikanske, vesttyske, franske og britiske politiske ledere at NATO ikke skulle bli utvidet mot øst, øst for Vest-Tyskland. President George H.W. Bush og hans utenriksminister James Baker, den franske presidenten François Mitterand, den tyske kansleren Helmut Kohl og hans utenriksminister Hans-Dietrich Genscher, de britiske statsministerne Margaret Thatcher og John Major og deres utenriksminister Douglas Hurd og også NATOs generalsekretær Manfred Wörner, alle disse ledere ga Mikhail Gorbatsjov og Boris Jeltsin klare løfter om at NATO ikke ville bli utvidet øst for Vest-Tyskland. Disse løftene ble gitt muntlig, men de er skrevet ned i et stort antall referater fra disse møtene.
Nå sier vestlige politikere og journalister at disse løftene ble gitt, men det var aldri noen formell avtale mellom de vestlige land og Sovjetunionen/Russland mer enn den som gjaldt samlingen av de to tyske statene. NATO-utvidelsen har derfor aldri utgjort noe avtalebrudd fra vestlig side. Det var kanskje ikke pent å love én ting og gjøre noe annet, men det var noe man skulle glemme. Men er det egentlig så enkelt? Det viser seg at muntlige løfter mellom statsministre eller mellom utenriksministre har den samme gyldigheten innenfor folkeretten som en skriftlig avtale. Denne erkjennelsen vil kunne ha dramatiske konsekvenser.
Løftene ble gitt
Referatene er talende: Den amerikanske utenriksministeren James Baker sa: «Verken presidenten [Bush] eller jeg har til hensikt å trekke noen ensidige fordeler fra prosessene som nå finner sted.» Og han sa: «Hvis vi opprettholder et nærvær i det Tyskland som er en del av NATO, ville det ikke være noen utvidelse av jurisdiksjonen for NATOs styrker en tomme mot øst.» Gorbatsjov fortsatte: «Enhver utvidelse av NATOs sone ville absolutt være uakseptabelt», og «[det] sier seg selv at en utvidelse av NATO-sonen ikke er akseptabel». Baker svarte: «Det er vi enige i.» Baker skrev dagen etter til den tyske kansleren Kohl: «Underforstått kan NATO i sin nåværende sone være akseptabel.» Kohl sa til Gorbatsjov at «NATO bør ikke utvide sfæren for sin aktivitet». President Mitterrand ønsket å avskaffe både Warszawapakten og NATO, men utenriksminister Genscher sa: «Vi ønsker ikke å utvide NATOs territorium, men vi ønsker ikke å forlate NATO.» Det var det de alle fortalte Gorbatsjov.
Genscher sa samme dag til Storbritannias utenriksminister Douglas Hurd: «Vi kan ikke la Polen forlate Warszawapakten for deretter å bli med i NATO. ‘Russerne må ha noen forsikringer.’» «Vi ønsker ikke å ekspandere østover.» Baker gjentok Genschers ord. NATO ville ikke utvide: «ikke en tomme av NATOs nåværende militære jurisdiksjon vil spre seg i østlig retning.» Dette var en forutsetning for en tysk-tysk samling, for den sovjetiske tilbaketrekningen av 350 000 mann fra Øst-Tyskland og til slutt for å oppløse Warszawapakten i 1991.
Alle de fire vestmaktene var enige om at NATO-medlemskap for de sentraleuropeiske landene ville være ‘uakseptabelt’.
I mars 1991, da polakkene hadde snakket om NATO-medlemskap, sa den britiske statsministeren John Major til Gorbatsjov og den sovjetiske forsvarsministeren Dmitrij Jazov#: «Ingenting av den slags vil skje.» Det vil ikke bli noe medlemskap for dem. NATOs generalsekretær Manfred Wörner uttalte i juli 1991: «Vi bør ikke tillate […] isolasjonen av Sovjetunionen fra Det europeiske fellesskap», og «Wörner understreket at NATO-rådet og han er imot utvidelsen av NATO (13 av 16 NATO-medlemmer støtter dette synspunktet).» Allerede i mai 1990 sa han i en tale som ble publisert av NATO: «Bare det faktum at vi er klare til ikke å utplassere NATO-tropper utenfor Forbundsrepublikkens territorium, gir Sovjetunionen faste sikkerhetsgarantier.»
De samme garantiene ble gitt til Boris Jeltsin i 1992–93. Men da USA likevel begynte å snakke om en NATO-utvidelse, sa ‘far’ til NATOs såkalte oppdemmingsstrategi, ambassadør George Kennan, at det amerikanske forslaget om utvidelse var et mistak av «episke proporsjoner» (1996), «det mest skjebnesvangre mistaket i amerikansk politikk» (1997). USAs forsvarsminister William Perry (1994–97) motsatte seg utvidelsen, og selv daværende CIA-direktør Robert Gates (1991–93, og senere forsvarsminister) uttalte i år 2000 at han var bekymret for konsekvensene av å «presse på med utvidelse av NATO østover når Gorbatsjov og andre ble ledet til å tro at det ikke ville skje». Gates var helt bevisst om at NATO-utvidelsen ville kunne åpne en Pandoras eske.
NATO skulle ikke ekspandere
I de siste årenes vestlige propagandakampanje har noen amerikanere hevdet at det aldri ble gitt noen løfter til Gorbatsjov. USAs tidligere ambassadør til Ukraina, Steven Pifer, hevdet i 2014 i en artikkel for Brookings Institution at Gorbatsjov i et intervju hadde sagt at «NATO-utvidelse ikke ble diskutert i det hele tatt». Bakers «Not one inch» dreide seg om å utvide NATO østover til Øst-Tyskland, sa Pifer, men Pifer-sitatet gir oss ikke et sant bilde. Gorbatsjov sier et par linjer lenger ned i samme intervju: «Beslutningen om at USA og deres allierte skulle utvide NATO østover, ble tatt i 1993. Jeg kalte dette en stor feil helt fra begynnelsen. Det var definitivt et brudd på ånden i uttalelsene og forsikringene som ble gitt oss i 1990.»
På samme måte hevdet Yale-historikeren Mary Elise Sarotte at Genscher og Baker hadde «spekulert» og sagt at de ikke ville flytte NATO østover «i den tro at det kunne gjøre tysk gjenforening mer tolerabel for Moskva». Men hva Baker, Genscher og andre ledere mente, spiller ingen rolle. Det som betyr noe, er hva de fortalte Gorbatsjov, og deres løfter er godt dokumentert gjennom møtereferater og i andre dokumenter i National Security Archive i Washington. Sarotte sier: «Innen utgangen av februar [1990] insisterte [president Bush] på at utenriksministeren [Baker] skulle slutte å bruke slike formuleringer [‘Ikke en tomme’]», men Bush så vel som Baker snakket fortsatt om en paneuropeisk prosess og et «europeisk hjem» som ville forutsette et Europa der NATO ikke ekspanderte østover for å dele Europa. Et dokument (6. mars 1991) viser hvordan alle de fire vestmaktene var enige om at NATO-medlemskap for de sentraleuropeiske landene ville være ‘uakseptabelt’: «Sikkerhet i Sentral- og Øst-Europa Sammendrag: […] Generell enighet om at medlemskap i NATO og sikkerhetsgarantier er uakseptable. […] Vi gjorde det klart under To pluss fire-forhandlingene at vi ikke ville utvide NATO bortenfor Elben. Vi kunne derfor ikke tilby medlemskap i NATO til Polen og de andre. [Represent-anten for USA Raymond Seitz bekreftet under dette møtet at Vesten gjorde det klart for sovjeterne:] NATO må verken formelt eller uformelt ekspandere østover.»
«NATO må verken formelt eller uformelt ekspandere østover.»
Dokumentet ble funnet i 2022 av Wilson Center-historikeren Joshua Shifrinson i det britiske National Archives. Men allerede i 2016 viste han i en artikkel i International Security hvordan Baker snakket om ikke å utvide NATO og om paneuropeiske institusjoner, mens presidentens nasjonale sikkerhetsrådgiver Brent Scowcroft ba Bush allerede i desember 1989 om å sikre «at et gjenforent Tyskland opprettholdt sine bånd til NATO», samtidig som man la til rette for «en mye mer robust og en konstruktiv amerikansk rolle i sentrum av Europa». USA måtte plassere seg «mellom Tyskland og Russland i Sentral-Europa». USA burde derfor utvide NATO til Polen og de andre østeuropeiske landene, mens Baker fortalte Gorbatsjov det motsatte. Baker fortalte også Gorbatsjov at KSSE (fra 1995 OSSE) var «en viktig hjørnestein i det nye Europa», mens han privat advarte Scowcroft og Bush og sa at den «virkelige risikoen for NATO er KSSE». President Bush fremsto som en Janus med to ansikter, som samarbeidet tett med Gorbatsjov på taktisk nivå, mens han faktisk tvang Sovjet til å trekke seg tilbake på et strategisk nivå. Bush viste respekt for Gorbatsjov, og Gorbatsjov uttrykte sin oppriktige tillit til Bush, mens CIA med Bushs godkjenning støttet Boris Jeltsin i hans maktkamp mot Gorbatsjov.
Om atomvåpen
Den 8. desember 1991, da Boris Jeltsin, som leder for den russiske føderasjonen sammen med sin ukrainske og hviterussiske kolleger gjennomførte et statskupp og besluttet å avskaffe Sovjetunionen, ringte ikke Jeltsin til Gorbatsjov for å fortelle ham at han ikke lenger var president, han ringte til president Bush for å fortelle ham nyheten. President Bushs løfter til Gorbatsjov var ikke annet enn bedrag. Shifrinson konkluderer med «at USA utnyttet sovjetiske svakheter til tross for at de presenterte en samarbeidsvillig fasade», spesielt overfor Gorbatsjov. Denne «samarbeidsfasaden» var ikke annet enn det – en fasade. Bush-administrasjonen lyktes i å overbevise Gorbatsjov ved å legge frem en rekke muntlige forpliktelser, mens de ikke hadde til hensikt å leve opp til disse forpliktelsene.
Mange fra vestlig side erkjenner nå at det ble drevet et skittent spill overfor Russland. Men det fantes aldri noen skriftlig traktat annet enn om den tysk-tyske samlingen (formelt Traktaten om sluttoppgjøret med hensyn til Tyskland; ellers kjent som To pluss fire-avtalen, undertegnet i Moskva 12. september 1990). Det var ikke noe brudd på folkeretten, sier man. I traktaten står det: «Etter fullføringen av tilbaketrekningen av Sovjets væpnede styrker fra [Øst-Tyskland], […] vil ikke utenlandske væpnede styrker og atomvåpen eller deres missiler bli stasjonert i den delen av Tyskland eller utplassert der.»
I traktaten står det klart at det ikke ville bli utplassert atomvåpen eller styrker fra andre NATO-land i det tidligere Øst-Tyskland, og selvsagt ville Moskva aldri akseptert en slik utplassering lenger øst, øst for Tyskland i «Polen og de andre». Det var uaktuelt. Tilsynelatende var det konsensus blant alle deltakerne. Følgelig ble «temaet NATO-utvidelse ikke diskutert», som Gorbatsjov sa i 2014, siden det ikke var noen uenighet om dette. I 1993 sa Boris Jeltsin at ‘ånden’ i traktaten «utelukker muligheten for å utvide NATO-sonen i øst», og de muntlige løftene som ble gitt til Gorbatsjov av de vestlige lederne i 1990-91, ville ha fått ham til å tro at det var konsensus. Og like viktig: Dokumenterte muntlige forpliktelser mellom statsledere er også juridisk bindende.
Selve kjernen i problemet som er diskutert ovenfor, er muntlige eller verbale forpliktelsers juridiske betydning. Under Cuba-krisen var president John F. Kennedys avtale med den sovjetiske lederen Nikita Khrusjtsjov en muntlig avtale. Sovjet aksepterte å trekke sine missiler fra Cuba hvis USA trakk sine missiler fra Tyrkia (og Italia). Slike muntlige avtaler mellom politiske ledere anses som juridisk bindende. I FNs «Definisjon av nøkkelbegreper» heter det:
«På den ene siden definerer [Wien-konvensjonen om traktatloven fra 1969] traktater som ‘internasjonale avtaler’ […]. På den annen side bruker den begrepet ‘internasjonale avtaler’ for instrumenter som ikke oppfyller definisjonen av ‘traktat’. Lovens artikkel 3 viser også til ‘internasjonale avtaler som ikke er i skriftlig form’. Selv om slike muntlige avtaler kan være sjeldne, kan de ha samme bindende kraft som traktater, avhengig av partenes intensjon. Et eksempel på en muntlig avtale kan være et løfte fra utenriksministeren i en stat til sin motpart i en annen stat.»
«Et brudd på en juridisk gyldig avtale»
Flere forfattere har omtalt ‘Østgrønlands-saken’ som et eksempel på muntlig avtale: I et kort referat fra Norges utenriksminister Nils Claus Ihlen i 1919 står det at han etter dansk anmodning meddelte sin danske kollega at den norske regjering ikke ville motsette seg dansk suverenitet over Østgrønland («ikke ville møte vanskeligheter i Norge»). Ihlens skriftlige notat om dette muntlige løftet overbeviste i 1933 (14 år senere) Den faste domstol for mellomfolkelig rettspleie i Haag om at denne muntlige uttalelsen var bindende for Norge (Norge måtte anerkjenne dansk suverenitet over et territorium som var større enn Norge selv), noe som også ble avgjørende for folkeretten.
«For sin del gjorde Folkerettskommisjonen det klart [i 1962] at til tross for utelukkelsen av muntlige avtaler fra kodifisering av traktatloven har den ‘ingen intensjoner om å nekte for at muntlige avtaler juridisk sett er i samsvar med folkeretten’.»
American Society of International Law uttalte i 1997 at «under internasjonal sedvanerett er muntlige avtaler ikke mindre bindende [enn en formell traktat]», selv om de kanskje ikke er lette å bevise. Det amerikanske senatet skriver i «Traktater og andre internasjonale avtaler» (utarbeidet for The Committee of Foreign Relations) januar 2001:
«[Wien-]konvensjonens definisjon av en traktat omfatter ikke muntlige avtaler (artikkel 2), selv om dens definisjon ifølge konvensjonen ikke skal påvirke slike avtalers rettslige kraft (artikkel 3 nr. a). […] Om en uttalelse fremsettes muntlig eller skriftlig, spiller ingen vesentlig rolle. […] Etter folkerettslig sedvanerett er muntlige avtaler like bindende som skriftlige avtaler.»
«Etter folkerettslig sedvanerett er muntlige avtaler like bindende som skriftlige avtaler.»
Dette betyr helt entydig at NATOs ekspansjon inn i Polen og andre sentraleuropeiske stater i 1999 og videre i 2004 juridisk sett var «et brudd på en juridisk gyldig avtale». NATO-utvidelsen var bevislig i strid med de muntlige løftene de vestlige statene ga til Gorbatsjov, og følgelig «et brudd på folkeretten».
Polen og de andre landene i Sentral-Europa hadde selvfølgelig rett til å uttrykke sin interesse for å bli med i NATO etter mange år med sovjetisk dominans, men NATO ville også måtte se til konsekvensene av å ta inn nye medlemmer. Det ville være et brudd på folkeretten, en aggresjon rettet mot Russland.
Spørsmålet er om dette ville gi Russland juridisk rett til å gripe inn i ‘selvforsvar’ for å hindre USAs territoriale ekspansjon? I 1962 holdt Khrusjtsjov og Kennedy sin del av avtalen, og hvis Khrusjtsjov ikke hadde gjort det, ville det sannsynligvis ha resultert i krig. På 1990-tallet, etter at Russland trakk sine styrker ut av Øst-Tyskland, begynte imidlertid USA å utvide NATO og nektet å holde sine løfter. Betyr dette at Moskva hadde formell rett til å flytte tilbake 350 000 mann til Sentral-Europa? Ville det vært en forholdsmessig russisk respons?
Det som forbauser oss, er at Russland ikke gikk til krig tidligere.
Russland protesterte allerede fra midten av 1990-tallet mot vestlige forslag om NATO-utvidelse til Sentral-Europa. Selv advarte jeg mot konsekvensene i tidsskriftet Security Dialogue i 1995. Jeg lyttet også til Russlands utenriksminister (senere statsminister) Jevgenij Primakov#s kritikk av vestlige løftebrudd under hans foredrag i Oslo i 1997. Primakov hadde fra 1996 samlet en rekke av forsikringene som de vestlige landene hadde gitt Moskva. Da USA og NATO gikk med på utvidelsen østover, ville dette dessuten være i strid med ‘ånden’ i den tyske samlingstraktaten, og russerne beskrev det allerede da som en trussel mot russisk sikkerhet. Europa ville gli inn i konfrontasjon. Russland protesterte på det sterkeste, ikke minst da den første puljen av land ble inkludert i 1999, og da den andre puljen ble tatt opp i 2004. Det som forbauser oss, er at Russland ikke gikk til krig tidligere. Det spiller ingen rolle hva vi måtte mene – så lenge Russland ser på NATO som en trussel.
Vi i Vesten hevder at Russland må følge folkeretten, men selv kan vi bryte folkeretten når det passer oss, og spørsmålet er om Russlands ‘folkerettsbrudd’ egentlig var et legitimt svar på de folkerettsbrudd Vesten allerede hadde gjort seg skyldig i.
«Den rødeste av alle røde linjer.»
I 2008, ifølge den daværende amerikanske ambassadøren i Moskva, nåværende CIA-direktør William Burns, sa alle aktører i Russland, ikke bare Vladimir Putin, at et NATO-medlemskap for Ukraina var en rød linje. Tysklands forbundskansler Angela Merkel sa: «Jeg var veldig sikker på […] at Putin ikke bare ville la dette skje. Fra hans perspektiv ville en utvidelse av NATO til Ukraina være ‘en krigserklæring’». Å bringe Ukraina inn i NATO var helt uakseptabelt: «Den rødeste av alle røde linjer», som Burns skrev til sin utenriksminister Condoleezza Rice. I et telegram til Washington med overskriften «Nyet Means Nyet: Russia’s NATO Enlargement Red Lines» skrev ambassadør Burns i 2008 at utenriksminister Sergej Lavrov så en NATO-utvidelse til Ukraina som en «potensiell militær trussel».
Russerne sa i 2008 at det ville åpne for en ukrainsk borgerkrig mellom øst og vest, mellom de ukrainsktalende og de russisktalende, og for en mulig russisk intervensjon for å redde den russisktalende befolkningen. Det ville «etterlate USA og Russland i en klassisk konfronterende holdning», sa han. Washington-eliten visste at ukrainsk tilgang til NATO nesten helt sikkert ville føre til krig. Det hadde ingenting å gjøre med hvem som hadde ansvaret i Moskva. Når Putin nå snakker om krigen som ‘eksistensiell’, er det fordi Ukraina er i ferd med å bli et amerikansk militært brohode tett på Moskva. USA vil nå være i stand til å slå til mot «hjertet av Russland». Det er som om det sørøstlige USA med Texas, Louisiana, Florida, Georgia, Mississippi og Alabama hadde blitt uavhengige stater fullt bevæpnet av Russland. Washington ville aldri akseptere det.
Det er som det sørøstlige USA med Texas, Louisiana, Florida, Georgia, Mississippi og Alabama hadde blitt uavhengige stater fullt bevæpnet av Russland.
Land etter land har nå fått NATO-medlemskap og amerikanske militærinstallasjoner. USA sa i mange år at NATO-utvidelsen ikke var rettet mot Russland. Samtidig flyttet USA sine posisjoner steg for steg, stadig nærmere Moskva med nye våpensystemer.
«Salami-taktikk»
Hvis denne prosessen fortsetter, vil det neppe være mulig for Russland å forsvare seg. Et enkelt skritt kan ikke legitimere et militært svar, men i sum betyr flere skritt et radikalt geopolitisk skifte. Det er en «salami-taktikk» lik den israelske, som med enhver ny bosetting erobrer mer og mer av palestinsk territorium inntil det ikke er mer palestinsk land igjen.
Det er også parallelt med USAs strategi overfor Kina. USA sier at de anerkjenner Kinas «ett-Kina-politikk», men samtidig tillater de topptjenestemenn i USA å besøke Taiwan, og de ønsker Taiwans president velkommen til USA, som om Taiwan var en uavhengig stat. Man tar små skritt til man har nådd et fait accompli. Dette må ses som et klart brudd med FN-paktens mål om å opprettholde «internasjonal fred og sikkerhet» og å fjerne «trusler mot freden». For Russland ble det nødvendig å skape en slags «buffersone», som ville redusere risikoen for at landet en dag måtte angripe forebyggende – pre-emptivt – i selvforsvar, for å beskytte sine vitale interesser.
Russland ba om forhandlinger
17. desember 2021 ba Russland om forhandlinger for å få USA til å trekke tilbake sine fremskutte utplasserte våpeninstallasjoner og baser fra Sentral-Europa, fra de nye NATO-medlemslandene. Og for å få garantier for Ukrainas nøytralitet, og dermed etablere en form for ‘nordisk buffersone’ gjennom Sentral-Europa slik vi kjente de nordiske landene fra den kalde krigen. Dette vil redusere trusselen mot Moskva og dempe risikoen for en konflikteskalering og dermed fjerne «truslene mot freden».
Gorbatsjovs forslag fra 1988 var et nøytralt Polen, Tsjekkoslovakia og Ungarn – en europeisk «nøytral buffersone».
Dette hadde vært Gorbatsjovs forslag fra 1988 med et nøytralt Polen, Tsjekkoslovakia og Ungarn – en europeisk «nøytral buffersone» lik de nordiske landene. Gorbatsjov var påvirket av Giorgio Arbatov og Palme-kommisjonen (1982), og han tenkte i form av en sone med lav spenning mellom de store atommaktene for å begrense risikoen for forkjøpsangrep.
Amerikanerne tenkte imidlertid i form av ‘avskrekking’, ikke bare på strategisk nivå, men også på et lokalt taktisk nivå. De foretrakk å true med utplasseringer nær den russiske grensen for å «avskrekke russerne fra eventyr». I en RAND-rapport, Enhancing Deterrence and Defense on NATO’s Northern Flank (2020), foreslås utplassering av vestlige missiler med en rekkevidde på 900 km for å gi Norge en «avskrekkende» evne. Men i en spent situasjon ville disse missilene kunne fremprovosere et forebyggende russisk angrep. Og vestlige militærplanleggere vet godt at Russland ikke ville være i stand til å forsvare seg hvis vestlige styrker ble utplassert i Ukraina nær Moskva.
I 2007 skrev USAs tidligere utenriksminister Henry Kissinger, tidligere utenriksminister George Shultz, tidligere forsvarsminister William Perry og tidligere leder av Senatets forsvarskomité Sam Nunn for Nuclear Security Project om behovet for å unngå fremskutte utplasseringer for å redusere risikoen for eskalering. Slike fremskutte utplasseringer kan fremprovosere et forebyggende angrep.
For Russland dreier det seg ikke om å «erobre ukrainsk territorium», men om å nekte Vesten et fremskutt militært nærvær, et brohode nær Russlands mest vitale interesser. Dette er dermed en direkte parallell til Cuba-krisen da de amerikanske lederne mente at sovjetiske , omvåpen hadde blitt utplassert altfor nært USAs vitale interesser
