– Norad burde ha vært mer kritisk

Norad mener å ha lært av feilene etter at flere miljøteknologiprosjekter har strandet i Indonesia.

Ny Tid
Ny Tids arkiv av artikler, skrevet av diverse skribenter. (Se nederst i artikkelen, evt kontakt oss for skribent).

For to uker siden brakte Ny Tid historien om en norsk storsatsing i Sørøst-Asia som ikke gikk slik alle håpet: Ti år etter at Gro Harlem Brundtland og andre norske ministere promoterte norske bedrifters miljøteknologi i Indonesia står nemlig mange av de Norad-støttede prosjektene i stampe.

Prosjektene Ny Tid fokuserte spesielt på var Bloms havkartleggingsprosjekt, Mjellem & Karlsens havforskningsskip, Indonors bølgekraftverk og Oceanors havovervåkingssystem Seawatch, som også ble solgt med Norad-støtte til India, Thailand og Vietnam på 1990-tallet.

Til sammen ble de fire norske selskapenes produkter subsidiert med flere hundre millioner bistandskroner i Sørøst-Asia. I Indonesia endte det med at alle prosjektene gikk i stå – bortsett i fra havforskningsskipet som i hvert fall fungerer etter intensjonene halvparten av året.

Hva gikk galt og hva kan læres av feilene som ble begått? Ny Tid fikk en samtale rundt et bord i Norads lokaler på Vika i Oslo med eksperter som burde vite hva de snakker om.

– Tok en risiko

– Når det gjelder Oceanors Seawatch-prosjekt var det mange i Norads fagavdeling som sterkt advarte mot å støtte havbøyeprosjektet i Indonesia; lyttet Norad godt nok til egen ekspertise?

– Det er riktig at noen hadde sterke meninger om Seawatch-prosjektet. Og generelt er det ofte slik at det er uenighet i forhold til hvordan man skal oppnå resultater i bistand. Men beslutninger må tas, det må vi leve med, sier direktør Morten Svelle i avdelingen for miljø- og næringsutvikling i Norad.

Svelle har akkurat kommet tilbake fra Japan hvor tsunami-varsel har stått på dagsorden i kjølvannet av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia. Ikke uventet er Oceanor allerede på banen og håper at selskapets havbøyer kan bli en del av et slikt varslingssystem.

At Seawatch-prosjektet strandet da Asia-krisen satte Indonesias økonomi i en skvis på 1990-tallet, viser etter Svelles mening at dette også handler om kalkulert risiko.

– Indonesia tok opp lån for å finansiere kjøpet av Seawatch-systemet og de andre norske miljøteknologiene. Slik sett tok de en risiko, sier Svelle.

– Hvem kunne forutse krisen?

Sammenlignet med den gang mener han at Norad i dag har en mye større bevissthet i forhold til at hele apparatet rundt prosjektene må være på plass for at bistanden skal fungere.

– Nå legges det for eksempel stor vekt på organisasjon og økonomisk bærekraft, sier Svelle.

– Men Norwegian Consulting Group, som fikk i oppdrag av Norad å vurdere om Seawatch-prosjektet burde få bistand, satte faktisk også den gang som klar betingelse at indonesiske myndigheter måtte sette av penger over statsbudsjettet slik at man hadde garantier for at prosjektet ville leve videre?

– Hvem kunne forutse Asia-krisen, og at Indonesia ville være det landet som ble hardest rammet av krisen? Det er riktig at NCG satte økonomiske forutsetninger. Men jeg er nokså overbevist om at myndighetene hadde bevilget penger hvis det ikke hadde blitt krise, svarer Jan Dag Andersen.

I og med at Andersen satt i avdelingen som den gang behandlet søknadene om blandede kreditter til Seawatch-prosjektet i Indonesia, er han hentet inn i samtalen rundt bordet for å bidra med fakta og historikk.

En garanti, mener Andersen, kan man imidlertid aldri være sikker på.

– Også i Norge bevilges penger over statsbudsjettet fra år til år. Regjeringer kommer og går og prioriterer forskjellig, poengterer han.

– Etterpåklokskap

Da Norad endelig besluttet å støtte Seawatch-prosjektet i Indonesia, var det på bakgrunn av en anbefaling fra en ekspertgruppe engasjert av Norad i 1995. Gruppen ble ledet av Svein Ording fra Kystdirektoratet.

I 1998 engasjerte Norad på ny en ekspertgruppe til å evaluere prosjektet så langt. Gruppens leder var igjen Svein Ording. Og da Norad bestilte en sluttgjennomgang av prosjektet i 2000, var det nok en gang Ording som ledet evalueringen, på samme måte som han ledet sluttgjennomgangen av Seawatch-prosjektene i Thailand og India, samt Bloms kartoppmålingsprosjekt i Indonesia.

– Ble det noen ganger diskutert om det var riktig å la samme person som anbefalte prosjektet i Indonesia lede evalueringen av det samme prosjektet?

– Jeg kan ikke si noe om Norads evalueringssystem. Men meg bekjent ble Ordings habilitet ikke diskutert. Nå venter vi på Indonesias egen evaluering av både Seawatch-systemet og de andre miljøteknologiprosjektene. Alt dette blir etterpåklokskap, men da får vi se hva de som formelt står for prosjektene mener, sier Andersen.

– Smaker ikke godt

Tor E. Gjerde, tredjemann rundt bordet i Norads lokaler og seniorrådgiver i Norads evalueringsavdeling, har på sin side noe å si om Ordings roller.

– Jeg kan jo si det slik at det ikke smaker godt at samme person anbefaler et prosjekt og sluttevaluerer det samme prosjektet. I ettertid kan det se ut som dette ikke var helt heldig, sier Gjerde, som så og si tar neste spørsmål ut av munnen på Ny Tid.

– Jeg vil gjerne spørre Andersen om dette med driften og nytteverdien for sluttbrukerne var gjenstand for bekymring da Norad vurderte søknaden, spør Gjerde.

– Det som var bekymringen var at dataene kom inn fra havbøyene, hvilket de gjorde, og at denne informasjonen skulle komme ut til brukerne. Det var det et stort fokus på, svarer Andersen.

– Det er interessant at Andersen sier at dette var framme i diskusjonen allerede den gang. Spørsmålet er om dette fikk tilstrekkelig gjennomslag i søknadsfasen, bemerker Gjerde, som i 1995 gjennomførte en egen studie av Seawatch-prosjektet i Thailand.

Studien konkluderte kritisk ikke minst i forhold til mangel på institusjonsoppbygging og tilgjengeligheten av informasjonen fra Oceanors varslingssystem til aktuelle brukere.

– Jeg kjenner ikke til hvordan Seawatch-prosjektene har fungert i de andre landene. Men på grunn av Asia-krisen er det vanskelig å vite hva som ville skjedd i Indonesia, hvordan brukerne fikk nytte av systemet ble en ikke-diskusjon, sier Andersen.

– Burde stilt spørsmål

– Selvfølgelig var Asia-krisen viktig i forhold til muligheten for videreføring. Men samtidig kan vi ikke legge skylda på Asia-krisen alene, sier Gjerde, og legger fram en analyse av Seawatch-systemet i Thailand som dateres helt tilbake til 1993.

– Denne analysen utført av Inge Johansen ved NTH på oppdrag fra Norad stilte allerede den gang de riktige spørsmålene i forbindelse med søknaden om å forlenge Seawatch-prosjektet i Thailand med en fase 2. Ordings sluttrapport i 2000 sier også mye om problemer og gir anbefalinger for å rette opp ting. Men dette visste man altså om allerede for sju år siden, sier Gjerde.

En gjennomgang av Ordings rapporter, også i forhold til Bloms kartoppmålingsprosjekt i Indonesia, viser at Ording og hans team slår fast at de norske bedriftene har levert varene og følgelig oppfylt kontraktene.

Samtidig tar rapportene for seg til dels store problemer i forhold til for eksempel vedlikehold av utstyr og tilgjengelighet til informasjon for brukene. Ja, på grunn av mangel på økonomisk bærekraft advarer Ording og hans team rett ut med at prosjektene kan gå fullstendig i står.

– Tilfredsstiller Ordings rapporter med dette Norads krav i forhold til evalueringer?

– Rapportene inneholder mye nyttig informasjon. Men jeg er kritisk til en del elementer. Lang på vei frikjenner Ording og hans team de norske bedriftene ved å slå fast at alle leveranser er i orden. Samtidig fremmes mange negative anmerkninger. Norad burde ha stilt de rette kritiske spørsmålene før bistand ble gitt. Det kan man lære av dette, svarer Gjerde.

– I dag har vi lært

– Kanskje avtalene inngått mellom Norad og bedriftene den gang var for mye fokusert på hvilket utstyr som skulle leveres i forhold til alt rundt prosjektet? Men i dag har vi lært dette med bærekraft, sier Svelle, som selv ikke kjenner Ordings rapporter godt nok.

– For å si det diplomatisk, så er det viktig at vi lærer enda mer, sier Gjerde.

– Læring og erfaringsinnhenting er satt høyt på agendaen i Norad. Vi har nå styrket dette med en egen evalueringsavdeling, og vil nok fortsatt komme til å oppdage at vi kan lære mer, supplerer Svelle.

Spørsmålet er om det i lys av det Gjerde sier har blitt gjennomført tilstrekkelig evaluering av Oceanors og Bloms prosjekter i Indonesia (Norad har ikke gjennomført noen evaluering i det hele tatt av Indonors bølgekraftverk og havforskningsfartøyet levert av Mjellem & Karlsen)?

– Vi må være ydmyke; det kan sikkert være lurt med mer evaluering, selv om vi ikke kan ta stilling til det her over bordet. Men det er viktig å ha i bakhodet at vi nå har avbundet bistanden og at vi nå retter bistanden mer inn mot basisteknologi.

– Ja, og så retter bistanden seg mot de fattigste landene. Thailand og Indonesia er ikke lenger høyeste prioritet, supplerer Gjerde.

– I Thailand har Norge så vidt jeg vet ikke noen bistandsprosjekter. I Indonesia støtter vi nå miljøprosjekter som har med bevaring av regnskog og kystsoner å gjøre, sier Svelle.

Tsunamivarsel

– Er det en reaksjon på at miljøteknologiprosjektene på 1990-tallet var altfor kompliserte og høytsvevende?

– Nei, ikke nødvendigvis. I Vietnam støtter vi fremdeles overvåking av luftforurensing i Hanoi. Selv om avansert teknologi brukes har både dette og tilsvarende prosjekt i Kina vært vellykket, forteller Svelle.

– Hva hvis Oceanors Seawatch-bøyer blir aktuelle som en del av et nytt system for tsunamivarsling; vil det være aktuelt for Norad å evaluere de tidligere erfaringene med Seawatch i så fall?

– Det er klart, nå snakkes det om høyteknologi i forbindelse med slik varsling. Hvis vi skulle gå inn å støtte en slik varsling så vil vi evaluere tidligere erfaringer, bekrefter Svelle.

– Ja, dersom vi skal inn i en slik overvåking vil det være viktig med en bredere analyse. Og så må vi være sikker på at det foreligger en etterspørsel lokalt og at utstyret kan holdes ved like lokalt. Der det fungerer best er der teknologien integreres i eksisterende systemer og institusjoner. Det er ikke tilstrekkelig hente inn norske eksperter, sier Gjerde.

– Handler ikke dette også om hvilken type teknologi som overføres i bistandssammenheng?

– Ikke nødvendigvis. Erfaringer fra 1980-tallet viser at også enkel teknologioverføring, som innenfor vann og avløp, for en stor del ble mislykket fordi man hadde glemt at det trengtes reservedeler, mekanikere som drive vedlikehold og reparere, og så videre. Så lenge informasjonen om for eksempel algeoppblomstring kommer ut til oppdrettsfiskerne slik at fisken kan reddes, kan gjerne Oceanors havbøyer og datasystem være avansert og komplisert, mener Svelle.

– Endret fokus

– Som et generelt bakteppe har høyteknologi sin selvsagte plass i bistand. Men høyteknologi er mer risky business, fallhøyden er større, mener på sin side Gjerde.

– Fattige lands mulighet til å utvikle seg er at de blir en del av den digitale utviklingen. Vi må finne fram til den mest mulig avanserte teknologien i forhold til det som er overførbart til mottakeren, sier Svelle.

Avdelingsdirektøren i miljø- og næringsutvikling viser i denne sammenheng til et mikrokredittprogram i Bangladesh hvor kvinner får gunstige lån til å kjøpe mobiltelefoner. Dette gir dem mulighet til å skaffe inntekter gjennom å leie ut telefonen eller eksempelvis bruke den til å sjekke ut priser på markeder langt unna slik at de ikke lures av mellommenn.

– En del av grunnen til at norsk bistand har opplevd «hvite elefanter» er at vi har sittet på våre kontorer og fortalt dem om traktorer og fiskebåter. Viktige forhold som tidligere erfaringer gjør at vi nå har et mer bevisst forhold til økonomi og organisering sentralt og lokalt, samt ansvaret hos mottakerne om hva de vil ha, konkluderer Morten Svelle.

Tor Gjerde sier det på denne måten:

– Jeg tror historikerne i ettertid vil si at det skjedde noe fra 1995 til 2005, at fokuset dreide seg over mot mottakerlandene, mot bredere programmer med hele sektorer i stedet for enkeltprosjekter. Norad har nå mer fokus på kvalitetssikringsmekanismer, rutiner og evalueringer. Det endelige svaret på god utviklingspolitikk vet vi ennå ikke. Men verden går framover.

---
DEL

Legg igjen et svar