Å temme lånemanien

Utviklingsminister Heikki Holmås har nylig annonsert at Norge vil revidere Norges utlånsportefølje, basert på FNs retningslinjer for ansvarlig utlån. Dette er historisk og enestående, og vil kunne skape presedens innenfor internasjonal långivning.

Ny Tid
Ny Tids arkiv av artikler, skrevet av diverse skribenter. (Se nederst i artikkelen, evt kontakt oss for skribent).

Gjeldspionér. Mens eurokrisa dominerer avisforsidene er det lett å glemme at verden har sett gjeldskriser mange ganger før. Dagens løsninger rettes mot krisens symptomer, mens FN arbeider i kulissene med en av de grunnleggende årsakene til de tilbakevendende krisene: Manglende regler for ansvarlig utlån og låneopptak. Her spiller Norge en viktig rolle.

15. august overrasket utviklingsminister Heikki Holmås den norske gjeldsbevegelsen med bløtkake på kontoret sitt. Kaken hadde påskriften: «Hurra for gjeldsrevisjonen!». Revisjonen er en gjennomgang av Norges utlånsportefølje på 1,37 milliarder kroner, som skal være uavhengig, åpen og baseres på FNs nylanserte prinsipper for ansvarlig utlån og låneopptak. Dette er et modig steg av Holmås, ettersom ingen andre utlånerland har gjort noe lignende tidligere.

Dette var ikke første gang den norske gjeldsbevegelsen jublet. Norge har vært en pionér på gjeldsområdet i mange år. I 2006 slettet daværende utviklingsminister Erik Solheim illegitim gjeld på bakgrunn av kreditors medansvar, og innrømmet at utlånene var feilslått utviklingspolitikk. 520 millioner kroner ble slettet uten betingelser og uten å ramme bistandsbudsjettet, noe som er sjelden vare i gjeldsslettesammenheng.

Norge har også finansiert arbeidet med å utarbeide prinsipper for ansvarlig utlån og låneopptak i FN, og arbeider samtidig for en ny internasjonal gjeldsslettemekanisme. Dette er viktige tiltak for et mer ansvarlig utlånssystem.

Temme lånemanien

Dessverre er Norge ganske alene om å ta ansvar for egen og internasjonal utlånspolitikk. Denne sommeren markerte tretti år med gjeldskriser. Etter at Mexico måtte stoppe gjeldsnedbetalingene sine i 1982, falt latinamerikanske og afrikanske land som dominobrikker. I dag er det europeiske land som har havnet i gjeldsuføre. Det er altså ikke bare utviklingsland som kan få problemer med å tilbakebetale gjelda si.

Problemet er systemisk, men ikke uunngåelig. Krisene kan forhindres av regler og insentiver som begrenser overdreven risikotaking i lånemarkedet. I april 2012 kom verden et lite skritt videre på veien mot bedre regulering av lånetransaksjoner: «Prinsipper for å fremme ansvarlig utlån og låneopptak» ble lansert på FN-konferansen om handel og utviklings (Unctad) toppmøte i Doha i Qatar, som foregikk mellom 21. og 26. april.

Prinsippene hadde antagelig ikke sett dagens lys uten Norges finansielle og politiske støtte, og kan bli et viktig verktøy for framtidens utlånspolitikk. I dag har tjue land gitt sin støtte til prinsippene, og Norge har statuert et godt eksempel ved å anvende dem i evalueringen av egne utlån.

Banebrytende prinsipper

Prinsippenes bidrag ligger i å identifisere grunnleggende normer som allerede anvendes av ansvarlige utlånere og låntakere i dag. Selv om prinsippene er basert på bred enighet, svekkes de av at de ikke er forpliktende, og at det mangler en sanksjonsmekanisme for stater som ikke følger dem.

De 15 prinsippene fastslår blant annet at långiver har et ansvar for å foreta en realistisk vurdering av låntakers kapasitet til å betjene et lån, forsikre seg om at låntaker forstår lånets betingelser, samt undersøke om låntaker faktisk har fullmakt til å ta opp lån på vegne av staten den representerer. Selv om dette kan virke som selvfølgeligheter, er det slik i mange utviklingsland at forskjellige ministre kan ta opp lån uten å konferere med hverandre, eller informere de folkevalgte.

Låntaker, på den annen side, får ansvaret for at låneprosessen er gjennomsiktig, at all informasjon om låneavtaler offentliggjøres før avtalen eventuelt inngås, og for en bærekraftig gjeldspolitikk.

Prinsippene er banebrytende ettersom utlånspraksis hittil har blitt holdt utenfor internasjonal regulering. Om prinsippene kan være starten på et bindende internasjonalt regelverk, vil de kunne skape økt ansvarlighet i internasjonal utlåns- og lånepraksis.

Hvordan endre internasjonal utlånspraksis?

Da prinsippene ble lansert i Doha i april fikk jeg anledning til å reise med den norske delegasjonen for å overvære begivenheten. Dessverre var det flere land som motsatte seg prinsippene, og Storbritannia arbeidet aktivt for at gjeld skulle fjernes fra Unctads mandat.

Mens de intense forhandlingene pågikk fikk jeg mulighet til å snakke med verdens gjeldseksperter om deres forventninger til prinsippene. Ideene deres er samlet i rapporten «Fra prinsipper til handling», som lanseres 6. september.

En av ekspertene som fulgte arbeidet med prinsippene var den amerikanske juristen Anna Gelpern. Hun er, som mange andre, skeptisk til at man forsøker å få prinsippene inn i en FN-resolusjon, fordi det vil innebære lange forhandlinger, og sannsynligvis en utvanning av prinsippene som allerede er ganske generelle.

Gelpern har studert endringer i internasjonal lovgiving, og har funnet ut at den mest effektive metoden for å endre internasjonal lov er å få noen land eller institusjoner til å gå foran og implementere prinsippene i sine lovverk.

Retningslinjene for Statens Pensjonsfonds (Oljefondets) aksjeinvesteringer er et godt eksempel på en slik modell. Den har nå blitt gullstandarden som andre statlige investeringsfond måles opp mot.

Kun en liten bit av kaka

At FNs prinsipper brukes i Norges gjeldsrevisjon er et tydelig tegn på at regjeringen tar prinsippene på alvor. Resultatet av revisjonen lanseres sommeren 2013, og vil være en test på hvordan prinsippene kan anvendes i praksis.

15. august var Holmås klar på at regjeringen ikke forventer å finne rester av illegitim gjeld. Vi i Slett U-landsgjelda (SLUG) er ikke like sikre på at Norge har en ren utlånsportefølje. I en egen granskning fant vi spor av illegitim gjeld som stammer fra norske lån til Indonesia.

Indonesia betaler nemlig fortsatt for norsk miljøteknologi som aldri ble overført og for et bølgekraftverk som aldri ble realisert. Vi håper at den uavhengige revisjonen kommer til samme konklusjon som oss.

Til tross for at gjeldsrevisjonen er et tydelig tegn på ansvarlighet, er det verdt å merke seg at store deler av Norges utlånsportefølje utelates. Verken norske lån gjennom internasjonale finansinstitusjoner eller Oljefondet inkluderes i revisjonen. Og dette er ikke småpenger.

Norges andel av lån til utviklingsland gjennom Verdensbanken var på 2,3 milliarder kroner bare i fjor. Gjennom Oljefondet har Norge utestående lån i form av statsobligasjoner verdt svimlende 600 milliarder kroner fordelt på 44 land.

Gjennom fondet gis lån uten noen form for retningslinjer for ansvarlig utlån, annet enn at det ikke investeres i land med omfattende FN-sanksjoner mot seg som Norge støtter. Per i dag gjelder dette bare Myanmar.

Flere gjeldseksperter, blant dem kjendisøkonomen John Williamson, mener det viktigste Norge nå kan gjøre for å fremme ansvarlig utlån internasjonalt, er å implementere FNs retningslinjer i nasjonal lovgivning, også for gigantinvestoren Oljefondet.

Å anvende FNs prinsipper også for Oljefondet vil være en logisk forlengelse av Norges solide arbeid for en mer rettferdig internasjonal utlånsstruktur. Nå er de første steinene lagt i arbeidet med å bygge et mer ansvarlig lånesystem. Men Norge, som andre land, har fortsatt en vei å gå. ■

(Dette er et utdrag fra Ny Tids ukemagasin 07.09.2012. Les hele ved å kjøpe Ny Tid i avisforhandlere over hele landet, eller ved å abonnere på Ny Tid –klikk her. Abonnenter får tidligere utgaver tilsendt gratis som PDF.)

---
DEL